京津冀環境協同治理的博弈分析

白天成

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

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京津冀環境協同治理的博弈分析

白天成

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

［摘要］京津冀環境問題已成為社會各界關注的熱點，協同治理是解決京津冀環境問題的有效手段。在京津冀環境協同治理過程中，存在著中央政府、地方政府、污染企業等治理主體，各治理主體利益是決定在整個治理過程中地位和表現的關鍵因素，對各主體利益博弈進行分析有利于加深對京津冀環境治理的理解。

［關鍵詞］京津冀；協同治理；博弈

一、問題提出

自實施《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》、《京津冀協調發展區域規劃方案》等規章制度以來，京津冀環境治理已初見成效，2015年4月份京津冀PM2.5月均濃度同比降18.3%［1］。但是京津冀生態問題仍不容樂觀，污染物排放總量遠超本地區環境承載力，地區水質劣V類斷面比例高于1/3，受污染地下水占1/3［2］。三地政府攜手改善生態環境已成為共識，從博弈論角度對京津冀環境治理各主體利益關系進行分析，為京津冀環境治理更好地制定政策提供依據。

博弈是經濟學的一個概念，是指個人或團體，面對一定的環境條件，在一定的約束條件下，依靠所掌握的信息，同時或先后，一次或多次，從各自可能的行為或策略集合中進行選擇并實施，各自從中取得相應結果或收益的過程［3］。近年來，博弈論概念逐漸引入政治學，諾蘭·麥卡蒂和古洪能分別著有《政治博弈論》，介紹了博弈論在政治科學中的應用，對各政治主體的利益博弈進行分析與歸納。博弈的整個過程包括博弈的參與人、博弈策略、博弈行為、博弈結果、收益和均衡等幾方面，京津冀環境治理從本質上來說就是一個相關利益主體之間的博弈過程。

二、京津冀環境治理博弈的主體

環境問題伴隨著經濟發展產生，環境治理也與經濟息息相關，環境治理過程勢必會涉及到與經濟相關的各方面關系和因素。京津冀環境治理過程中的利益主體包括中央政府、三地地方政府、排污企業，以下將從不同方面對利益主體進行分析。

（一）中央政府

中央政府作為全社會利益的代表，但是其主要目標是實現社會和諧、經濟可持續發展，因此作為環境政策的主要制定者，它也是環境治理的主要推動者和倡導者。中央政府具有與社會集體意識一致性的特點，因此往往站在全局的角度，以長遠利益的視角分析和解決環境問題，對于地方政府以犧牲環境為代價的經濟發展模式和大規模的企業排污問題持否定態度。京津冀一體化作為國家戰略發展的關鍵一步，中央政府態度堅決，積極督促地方政府制定和實施環保政策。但是中央政府“理性經濟人”的特性使其可能不對地方政府進行監督或投入，而靠地方政府自身實現環境治理，即以最少支出換取最大收益。站在中央政府的角度，環境問題的外部性特點顯得不是那么重要，因為地方政府只要實行環境治理就能使整個國家的環境質量得到提升，因此中央政府在進行策略選擇時一般只考慮對地方政府環境治理的監督、不監督或投入、不投入。

（二）地方政府

地方政府既是地方環境治理的主要實施者又是經濟發展和政務考核的負責者，在執行環保政策時游走于經濟發展與環境治理之間。與中央政府相比，地方政府具有較強的“經濟人”特點，更傾向于發展本地經濟，獲取更大利益。地方政府官員基于晉升因素，更關注地區短期利益，若加大對環境治理地投入，一方面能夠支配的資源減少，不能更好的支持經濟建設，另一方面也不能收到短期收益，影響自身發展。地方政府不得不考慮到環境問題的外部效應，本地區環境治理或對相鄰地區同樣產生效益或受相鄰地區影響而降低甚至破壞環境治理成果，因此環境治理的積極性不高。地方政府在考慮自身經濟發展的同時，寄希望于中央對自身的支持，即把環境治理的成本分攤到中央政府身上。地方政府作為地方環境治理主體，既要考慮到中央政府的政策和支持力度，又要考慮到自身利益及其與相鄰政府的關系，因此地方政府在整個環境治理過程中處于中心地位。

（三）排污企業

排污企業是環境治理的主要對象，是政府環保政策實施的焦點，是涉及地方政府利益最多的關鍵。由于環保意識、社會責任的缺失，企業在生產過程中對環境產生了不同程度的影響，但是企業本身的行為就是追逐利益最大化的行為，因此從企業本身來說，主動接受和實施環保政策，減少排污量有很大的難度。在政府加強管制和強制性政策要求下，排污企業不得不改變自身發展策略，對技術、規模和排污量進行調整。在這種情況下，排污企業可以有幾種途徑來保障自己的利益：一是在具有一定的資金和能力支撐下，通過提高技術、改善設備、精進管理等方式使劣勢轉變為優勢；二是利用游說、尋租等手段使得地方政府放松對企業的管制；三是逃避政府管制，比如對企業進行遷移，轉移到政府管制相對寬松地區，以此降低成本。第一種應對是對政府管制行為的積極回應，后兩種是消極應對，總之排污企業的策略空間是圍繞其利益最大化的。

三、京津冀環境治理博弈分析

博弈是圍繞利益和利益主體發生的，其本質就是對利益的爭奪、互動、協商。京津冀環境治理的各利益主體根據自身代表的利益群體，通過各種手段在環境治理問題上進行博弈，以實現目標，取得利益。

（一）中央政府與京津冀地方政府的博弈

中央政府和地方政府都具有“理性經濟人”的特點，但是二者的總體目標還是有所差異的，中央政府追求社會整體利益最大化，地方政府追求地方利益最大化。隨著我國政治體制改革，集權模式轉變為分權模式，地方政府得到能與中央政府相對抗和博弈的力量。中央政府主要焦點在于經濟與環境協調發展的收益和成本、公民大眾對政府公信力的支持程度，因此希望地方政府調整產業結構、發展循環經濟；京津冀地方政府考慮的是本地GDP增長情況、政績考核情況。地方政府雖然意識到環境治理的重要性，但是根據環境庫茲涅茨曲線顯示，在環境治理過程中在一定程度上會對地方政府的利益帶來影響，這時地方政府環境治理積極性不高。當二者目標一致時，地方政府積極執行中央政府的環保政策；當二者目標不一致時，地方政府為了追求自身利益最大化往往對環保政策打折執行，博弈行為就此產生。具體模型如下：

參與人：中央政府；京津冀地方政府

博弈策略：中央政府有兩種博弈策略，分別為對地方政府執行環保政策的嚴格監督和寬松監督；地方政府有兩種博弈策略，分別為對中央環保政策的嚴格執行與打折執行。

博弈結果：

博弈收益：策略組A中央政府嚴格監管地方政府環保政策執行情況，地方政府也嚴格按照中央指示推行政策，協調環境與經濟發展，環境治理和經濟發展分別獲利5個單位，地方政府收益10個單位，中央政府一方面得到地方政府的財政收入，一方面實現了環境治理目標，收益20個單位；策略組B中央政府嚴格監管地方政府環保政策執行情況，地方政府為實現本地短期利益打折放緩環境治理步伐、減弱環境治理力度，與策略組A相比獲得了更多的經濟收益10個單位，但是地方政府環保政策實施不利會受到中央政府的懲罰為5個單位，地方政府共收益5個單位，中央政府的收益為地方政府財政收入與對地方政府的罰款之和減去成本投入，最終是8個單位；策略組C中央政府對地方政府環保政策執行情況實行寬松監管，完全依靠地方政府來治理環境，地方政府嚴格執行中央環保政策，地方政府環境與經濟協調發展，二者分別獲利5個單位，但是環境具有外部性特點，中央監管不到位可能致使其他相鄰地方政府打折執行環保政策，其結果導致對本區域的污染，影響本地政府收益，最終地方政府收益8個單位，中央政府得到地方政府財政收入，在一定程度上實現了環境治理目標，收益15個單位；策略組D中央政府對地方政府環保政策執行情況實行寬松監管，地方政府打折執行環保政策，地方政府經濟可得到較大程度發展，收益20個單位，考慮到相鄰行政區域的影響，最終地方收益15個單位，中央政府雖未實現環保目標，但得到較多的財政補貼，收益25。

均衡：在整個策略空間中，策略組A二者博弈狀態穩定，任何一方改變策略都會影響到自身利益，因此策略組A是中央政府與地方政府的納什均衡。

博弈分析：中央政府與地方政府博弈的納什平衡是中央政府嚴格監督地方政府環保政策執行情況，同時地方政府嚴格執行中央指示。但是這個博弈過程中的帕累托最優是地方政府寬松執行環保政策而中央政府缺乏管制，環保政策得不到貫徹實施在很大程度上受這種現象的影響，利益主體在經濟與環保之間傾向于選擇經濟以更快更多地切實增加自身利益。另外，根據環境外部效應，一地的環境情況會對其他地區產生影響，如若中央政府監管不到位會影響整個區域環境治理的效果，也會僵化地方政府之間的關系。中央政府須對各地的環境治理情況加強監督和支撐，站在整個區域之上調解地方政府之間的關系。中央政府致力于京津冀環境治理，《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》、《京津冀協同發展規劃綱要》的先后出臺，從頂層設計上對京津冀環境治理予以支撐。在未來的一段時間，中央政府應加強對京津冀地方政府的財政支持，從根本上協助地方政府進行環境治理。京津冀地方政府要提高自身環境治理的積極性，不能只依靠中央政府的援助，加強本地區環境治理對策研究和實施力度。

（二）京津冀地方政府與排污企業的博弈

京津冀地方政府實行環境治理，對排污企業的排污量進行規定和限制，對排污企業的環境治理情況進行監督和管制，這在一定程度上會對排污企業的收益造成影響，上文中論述了為追求經濟利益最大化排污企業對政府管制的三種應對方式，在前兩種方式下產生地方政府與排污企業之間的博弈。地方政府的關注點是對企業的管制成本和罰金、經濟效益和環境效益；地方企業關注的是超標排放的罰金、治污成本和治污收益。地方政府與排污企業之間的博弈比中央政府與地方政府之間的博弈相對復雜，排污企業為地方政府財政收入的主要來源，地方政府不得不考慮環境治理度與經濟發展、財政收入量之間的關系，因此這個博弈過程涉及到更多的利益關系。另外，地方政府在這個博弈過程中的目標也與前一階段的目標有所差異，在此博弈過程中地方政府追求的是本地區社會整體利益最大化，排污企業追求本身經濟利益最大化。具體模型如下：

參與人：地方政府；排污企業

博弈策略：地方政府有兩種博弈策略，分別為對地方企業的治污情況采取嚴格管制和寬松管制；地方企業有兩種博弈策略，分別為控制排污和不控制排污。

博弈結果：地方政府管制不管制

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博弈收益：影響京津冀地方政府與排污企業博弈收益的因素很多，與企業的規模、技術能力、資金都有關系，為了對此博弈過程有一個明確的認識，此處根據排污企業治污收益與治污成本的關系，把京津冀地方政府與排污企業博弈收益分為三種情況。

情況一：治污收益小于治污成本，治理污染和控制污染物排放量大大降低了企業受益，而損失部分不能靠治理污染獲得的收益和政府的財政補貼予以彌補，特別是對于中小型企業來說，在短時期內達不到經濟收益與環境治理雙豐收的效果。地方政府嚴格管制，排污企業按照政府指示通過降低規模、革新技術減少污染，治污成本高于治污收益，企業受益-5個單位，地方政府收取排污企業稅收，也實現了地區環境質量提高，除去對企業的部分補貼和管制成本收益5個單位；地方政府不對排污企業進行管制，排污企業對自身排污量進行控制，企業收益還是-5個單位，地方政府獲得經濟與環境雙收益，為10個單位；地方政府對排污企業進行嚴格控制，但是排污企業為了追求利益依然大量排放污染物，雖然獲得了經濟收益，但是面臨著政府的懲罰，最終收益為5個單位，地方政府收益為企業罰款除去管制成本，收益10個單位；地方政府放任排污企業任意排放，排污企業獲得大量經濟收益20個單位，地方政府獲得稅收，同時無需支付管制成本，同樣收益20個單位。

情況二：治污收益大于治污成本，排污企業通過提高技術、改變生產方式成功轉型，變高污染劣勢為高新技術競爭優勢，并取得良好收益，不僅提高了自身利益，也改善了本地區環境治理。地方政府嚴格管制，排污企業通過系列措施控制住污染并且取得回報，收益為5個單位，地方政府實現目標，除去管制成本獲得5個單位收益；地方政府不管制，依靠排污企業自行控制，排污企業收益為5個單位，地方政府收益10個單位；地方政府嚴格監管，排污企業依然排放污染物，排污企業收益5個單位，地方政府收益10個單位；地方政府和排污企業都為追求利益而忽視環境治理，雙方收益均為20個單位。

情況三：治污收益等于治污成本，排污企業實施環境政策所需成本和經濟損失與通過環境治理取得的收益相一致。地方政府對污染進行嚴格管制時，若排污企業進行排放量控制則收益和成本相抵消，收益0個單位，若不控制排放量則收益為經濟收益除去罰款，為5個單位，地方政府在除去管制成本的情況下收益分別為獲得經濟、環境收益和罰款，即5個單位和10個單位；地方政府對排污企業不進行嚴格管制，若排污企業控制排放量收益為0個單位，不控制排放量收益為20個單位，地方政府收益分別為10個單位和20個單位。

均衡：從上面三種情況可以看出，地方政府與地方企業的博弈不存在純粹的納什均衡，二者需要在不斷的多次博弈過程中去尋找平衡點。

分析：雖然上面的博弈過程不存在納什均衡，但是京津冀地方政府與排污企業之間博弈的帕累托最優是排污企業不控制環境污染地方政府也不加以管制，這從另一個方面解釋了環境治理政策執行異化和環境治理效果不明顯。根據社會發展趨勢和整體利益要求，地方政府必須加強對污染企業的控制，污染企業要響應各方面要求，對自身進行改革，以保障環境治理順利實施。根據博弈過程觀察，排污企業進行環境治理在很大程度上影響了自身經濟收益，部分中小企業可能抵擋不住連續虧損的壓力或遷移到其他地區或停止生產，這總體上來說是不利于我國經濟發展的。從長遠角度來看，能夠經受住轉型壓力對于我國經濟發展方式轉變是十分重要也是非常必要的，是實現生態經濟的關鍵。因此，各地方政府應該加大對排污企業環境治理的支持力度，特別是中小企業，要在政策和財政上給予支持，以便促進其合理轉型。

（三）京津冀地方政府之間的博弈

每個地方政府都代表了一定集團的利益，地方政府之間的博弈是個體理性之間利益沖突的具體表現。在整個區域中，各地方政府基于政績考核、利益爭奪、行政規劃等原因都為了實現自身利益的最大化。京津冀環境治理最重要的主體是三地政府，雖然中央一再強調京津冀一體化的重要性，但是三地政府協同治理意識尚未形成，特別是有關自身利益的領域協作行動遠落后于理論。在環境治理上三地政府主要在優先發展經濟和實行環境治理之間取舍，關注的焦點是環境治理是否會影響本地經濟發展，由于環境外部性特點，在協調本地經濟發展與環境治理時還要考慮到其他地區的政策。具體模型如下：

參與人：北京；天津；河北

博弈策略：三地政府均有兩種博弈策略，分別為經濟環境協調發展（策略①）和不顧環境污染優先發展經濟（策略②）

博弈結果：

博弈收益：在此博弈中存在著四種情況，情況一：三地政府都實行經濟環境協調發展政策，經濟發展和環境治理帶來的收益分別為5個單位，三地政府收益均為10個單位；情況二：三地政府中一地政府實行經濟環境協調發展政策，其他兩地政府實行優先發展經濟策略，這樣兩地政府分別收益20個單位的經濟發展利益，一地政府雖收益10個單位，但是受其他兩地環境污染的影響降低了環境治理成效，最終收益6個單位；情況三：三地政府中兩地實行經濟環境協調發展策略，一地政府優先發展經濟，兩地政府分別收益10個單位，但是受其余一地區環境影響最終分別獲得8個單位收益，一地政府獲得20收益；情況四：三地政府均實行優先發展經濟戰略，分別獲20個單位收益。

分析：同樣，在此博弈過程中也不存在納什均衡，三地政府之間的政策策略是不斷變化的，根據自身情況和對方政策制定新的對策來獲取更多利益。當三地政府同時優先發展經濟忽視環境治理時博弈達到帕累托最優，但是考慮到前兩種博弈結果，這種情況是不妥的，不符合社會整體利益。只發展經濟不重視環境不僅不能達到三地之間博弈平衡，而且也不能實現三地政府共同發展，只有情況一既考慮到環境外部性特性保證三地均衡發展，又能建構協同互助的府際關系，具有較強的可實施性和可操作性。為了更好地實現區域整體利益，京津冀環境協同治理顯得尤為重要。根據整體與部分關系理論，雖然博弈結果顯示情況一下區域整體利益最小，但是在實際操作上，京津冀三地政府協同治理，轉變發展模式，調整產業布局，優化區域整體結構，會取得比理論計算多的收益。

四、結語

在分析中央政府與京津冀地方政府的博弈、京津冀地方政府與地方排污企業的博弈、京津冀地方政府之間的博弈基礎之上，了解到京津冀環境協同治理的基本走向。京津冀地方政府作為環境治理博弈的關鍵、聯結中央政府與排污企業的紐帶，須發揮出執行、監管、協調作用，積極推行環境治理，特別是處理好三地政府之間的關系，這是保障三地區共同發展的關鍵。

參考文獻：

［1］曹紅艷.4月份京津冀PM2.5月均濃度同比降18.3%——三地大氣協同治理戰正酣［N］.經濟日報，2015-5-26（5）.

［2］劉曉星.京津冀破解“與鄰為壑”［N］.中國環境報，2015-05-15（8）.

［3］范如國，韓民春.博弈論［M］.武漢：武漢大學出版社，2006.4.

［中圖分類號］D63.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0026-05

［基金項目］本文系國家社科基金項目《霧霾治理語境下首都經濟圈府際協同模式研究》（14BZZ050）；河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目“京津冀政府協同治理機制研究”（ZD201401）。

［收稿日期］2016-01-01

［作者簡介］白天成（1989—），男，河北廊坊人，天津師范大學政治與行政學院碩士研究生。