瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

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瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

〔提 要〕 瀾滄江—湄公河沿岸6國雖然在水資源開發(fā)中涌現(xiàn)出各種矛盾，但由于彼此間存在現(xiàn)實(shí)利益的交織，所以合作是大勢(shì)所趨。瀾湄合作機(jī)制建立后，中國可在這一機(jī)制框架下積極倡導(dǎo)推動(dòng)瀾湄水資源合作機(jī)制的建立，以實(shí)現(xiàn)流域國家間公平合理的水資源利用、分配和流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在尋求水資源合作治理的道路上，中國應(yīng)深化與下游國家在防洪、灌溉、航運(yùn)和水電等水資源開發(fā)領(lǐng)域的互利合作；還可通過高層交往、技術(shù)合作、合作開發(fā)、民間交流等方式，推動(dòng)與下游國家間的政治互信，建立并維持良好的周邊水資源外交關(guān)系。

〔關(guān) 鍵 詞〕瀾滄江、湄公河、水資源管理、瀾湄合作

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河合作（下文簡(jiǎn)稱瀾湄合作）首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在三亞舉行，會(huì)議發(fā)表《三亞宣言》，將瀾湄合作機(jī)制固定下來。瀾湄合作確定了5個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作。在這5個(gè)領(lǐng)域中，由于水是人類生存之本，也是國家的戰(zhàn)略資源，水資源合作具有突出重要性。因此，《三亞宣言》特別強(qiáng)調(diào)“通過各種活動(dòng)加強(qiáng)瀾湄國家水資源可持續(xù)管理及利用方面的合作”，并決定建立瀾湄流域水資源合作中心。瀾湄合作機(jī)制因“水”而生，中國與湄公河國家在瀾湄跨境水資源管理方面的合作若能順利開展，對(duì)于彼此之間的經(jīng)濟(jì)合作和政治互信有著重要意義。本文將在分析流域國家水資源管理合作的矛盾與可能性基礎(chǔ)上，提出瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題以及中國的努力方向。

瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在海南舉行

一、開展瀾湄水資源管理合作的矛盾與可能性

全球有267條國際河流，由148個(gè)主權(quán)國家共享，逾27億人依賴這些河流提供的水資源生活。［1］Naho Mirumachi， Transboundary Water Politics in the Developing World， Routledge，2015， p.3.幾乎沒有人會(huì)質(zhì)疑流域國家之間就水資源管理進(jìn)行合作的必要性，然而，流域國家之間的文化和歷史沖突、目標(biāo)和利益分歧、國家主權(quán)與共享資源一體化管理的矛盾，以及公民社會(huì)、開發(fā)商、域外捐助國等眾多利益攸關(guān)者各自有著不同的價(jià)值觀和利益訴求，都使跨境河流水資源合作治理機(jī)制的建立和有效執(zhí)行成為一件極其復(fù)雜的事情。

在瀾滄江—湄公河的合作開發(fā)和管理過程中，由于沿岸各國所處的地理位置不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，水資源開發(fā)目標(biāo)和關(guān)注點(diǎn)存在差異。上游國家（如中國、老撾）地勢(shì)陡峭，水電開發(fā)潛力大，而下游國家（如柬埔寨、越南）地勢(shì)平坦，注重灌溉和漁業(yè)。由于國際河流常常造就不對(duì)稱的上下游關(guān)系，下游國家面對(duì)上游國家的選擇往往顯得較為脆弱。［1］［美］肯·康克：“水，沖突以及國際合作”，薄燕編：《環(huán)境問題與國際關(guān)系》，上海人民出版社，2007年，第79-81頁。下游國家擔(dān)心上游的水質(zhì)污染、調(diào)水蓄水、水電開發(fā)和航道清理會(huì)破壞河流的自然生態(tài)系統(tǒng)，影響下游水質(zhì)水量以及作為國民經(jīng)濟(jì)重要組成部分的漁業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

上下游國家的不同關(guān)切導(dǎo)致它們對(duì)水權(quán)持有不同的理論和主張?？偟膩碚f，上游國家往往主張“絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)理論”，即上游國家具有利用本國境內(nèi)水資源的無限權(quán)利；下游國家主張“絕對(duì)領(lǐng)土完整理論”（又稱自然水流論），即下游國家可以要求上游來水的不可改變性。下游國家還支持“在先占用主義理論”，即按照歷史產(chǎn)生的使用權(quán)優(yōu)先原則，在現(xiàn)代分水談判中優(yōu)先照顧中下游國家利益。因?yàn)橐话銇碚f，下游的水利建設(shè)和對(duì)水的使用歷史更悠久，而上游往往在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是沒有開發(fā)的，例如越南湄公河三角洲在歷史上成為糧倉的時(shí)候，瀾滄江還鮮有利用。

上述三種理論都有局限性，只考慮了水資源開發(fā)中的單方利益或當(dāng)?shù)乩妗Ｄ壳埃瑖H上被廣泛接受的理論是“有限領(lǐng)土主權(quán)理論”，它主張上游國家在享有權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，即上游國家有權(quán)開發(fā)利用流經(jīng)其領(lǐng)土的國際河流，但不應(yīng)以損害其他國家利益為代價(jià)。該理論為現(xiàn)代水法公平合理和不對(duì)他國造成重大損害原則的形成奠定了重要基礎(chǔ)，是當(dāng)今有關(guān)國際河流流域國家采用的主要規(guī)則。1995年泰國、老撾、柬埔寨和越南4國簽署的湄公河協(xié)定，正是采用了這一理論。但在現(xiàn)實(shí)生活中，“有限領(lǐng)土主權(quán)理論”難免會(huì)以犧牲流域國家目前最看重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為代價(jià)，所以難以被流域國家真正采用。

流域各國不同的利益需求，使瀾湄水資源合作開發(fā)與管理面臨困境，水分配和水資源開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境影響是導(dǎo)致跨境爭(zhēng)端的兩大原因。目前，流域開發(fā)涌現(xiàn)出四個(gè)主要矛盾：一是中國在上游瀾滄江的梯級(jí)水電開發(fā)計(jì)劃，引發(fā)下游國家的焦慮；二是泰國一直計(jì)劃實(shí)施大型干流引水項(xiàng)目，將位于泰國廊開和老撾萬象之間的湄公河干流水沿一條200公里長(zhǎng)的水渠調(diào)至泰國烏汶府附近的湄公河支流棲河（Chi River）和蒙河（Mun River），解決其受干旱困擾的東北部土地在干季的灌溉問題，這引發(fā)下游國家越南和柬埔寨的不安；三是老撾近年來開始實(shí)施湄公河干流開發(fā)計(jì)劃，正在建造的沙耶武里水電站和棟沙宏水電站引起越南和柬埔寨的強(qiáng)烈反對(duì)；四是越南和柬埔寨紛紛在共享的湄公河支流桑河（Se San）、斯雷伯克河（Sre Pok）和公河（Se Kong）上興建系列水電站，引發(fā)彼此之間關(guān)于水電開發(fā)跨境影響的爭(zhēng)端。

縱觀全球跨境河流的開發(fā)與管理歷史，總的來說是合作多于沖突，有時(shí)水關(guān)系甚至走在總體政治關(guān)系之前。

事實(shí)證明，通過政治上的相互妥協(xié)，輔以科技開發(fā)、制度創(chuàng)新等辦法，流域國家間是能夠建立良好的水關(guān)系的。具體到瀾湄流域，雖然流域國家之間在水資源開發(fā)中會(huì)產(chǎn)生各種矛盾，但合作是大勢(shì)所趨，因?yàn)樵诤罄鋺?zhàn)時(shí)代，流域國家都有和平發(fā)展的愿望，而和平發(fā)展離不開良好的地緣政治環(huán)境，流域國家之間過去的敵意開始讓位于就一些共同關(guān)心的問題進(jìn)行的謹(jǐn)慎合作；其次，在瀾湄流域6個(gè)國家中，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展都被放在首要地位”，［1］“China in the Mekong River Basin： The regional security implications of resource developmenton the Lancang Jiang （Working Paper 69），” Singapore： Institute of Defence and Strategic Studies， 2004， http：//dr.ntu.edu.sg/handle/10220/4469？show=full.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年12月25日）出于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的目的，流域國家政府總體視流域的資源是可開發(fā)的。通過合作，或者簡(jiǎn)單地克制對(duì)另一國的干涉，每個(gè)國家都能從水資源開發(fā)中獲得一些經(jīng)濟(jì)利益。例如，越南在桑河上建設(shè)的亞利瀑布水電站自2001年完工以來，對(duì)下游柬埔寨沿岸居民存在嚴(yán)重影響，但柬埔寨政府對(duì)于是否問責(zé)越南政府一直持猶豫態(tài)度，“因?yàn)樗约阂蚕Ｍ阡毓痈闪魃闲藿ㄉ隙『退刹﹥蓚€(gè)大壩”［1］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？” Аsia Pacifc Viewpoint，Vol. 53， No. 2， August 2012， pp.147-162.；第三，歷史數(shù)據(jù)表明，只有在一些特定的環(huán)境和條件下，國際水資源爭(zhēng)端才會(huì)引發(fā)國際沖突，如跨境流域相關(guān)國家和地區(qū)缺水嚴(yán)重。這一因素在瀾湄流域不存在；第四，流域管理機(jī)構(gòu)（如湄公河委員會(huì)）具有相當(dāng)大的彈性，其存在會(huì)大幅減少流域國家間關(guān)于水及相關(guān)資源的爭(zhēng)端。［2］Aaron T. Wolf， Shira B. Yoffe and Mark Giordano， “International Waters： Identifying basins at risk，” Water Policy， No. 5， 2003， pp.29-60.

尤為重要的是，瀾湄流域國家間存在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的交織。在湄公河流域，盡管柬埔寨和老撾需要增加國內(nèi)的電力供應(yīng)，但促使它們開發(fā)干流水電項(xiàng)目的真正驅(qū)動(dòng)力是泰國和越南的市場(chǎng)。通過電力出口或引進(jìn)外資興建水電站，柬埔寨和老撾將獲得外匯和稅收，同時(shí)促進(jìn)國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。這些相互交織的共同利益與每個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求密切相連，“這就解釋了為什么盡管水電開發(fā)對(duì)成千上萬流域居民的生活造成影響，流域國家對(duì)彼此開發(fā)計(jì)劃的相互批評(píng)和反對(duì)相對(duì)有限”。［3］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？”中國和下游國家也存在密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和利益關(guān)系。盡管下游國家對(duì)中國在瀾滄江干流建設(shè)梯級(jí)水電站表示擔(dān)憂，但政府方面的措辭一直比較謹(jǐn)慎，“泰國和越南這兩個(gè)中南半島的大國實(shí)際上準(zhǔn)備在云南梯級(jí)大壩建成后的地區(qū)電力貿(mào)易中獲利”。［4］K. Mehtonen， “Do the Downstream Countries Oppose the Upstream Dams？” in M. Kummu， M. Keskinen and O. Varis， Мodern Мyths of the Мekong， Helsinki： Helsinki University of Technology，2008， pp.161-172.除了流域國家間的電力進(jìn)出口協(xié)議數(shù)量增加外，流域國家間對(duì)彼此電力工業(yè)的投資也普遍增長(zhǎng)。這些投資計(jì)劃是多向的，如中國公司投資老撾、越南和柬埔寨的水電開發(fā)，越南和泰國公司投資中國的水電開發(fā)。特別是老撾和柬埔寨這兩個(gè)東南亞最貧窮國家嚴(yán)重依賴中國的外資投入、援助和貿(mào)易合作，“不愿意在水電站問題上破壞與中國的良好經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系”。［5］Ibid.而在水資源利用的另一個(gè)領(lǐng)域——航道開發(fā)上，中、泰、老、緬更是有疏浚湄公河上游航道、維護(hù)和改善航道通航條件、促進(jìn)貿(mào)易和旅游的一致需求。

二、瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題

盡管流域國家的水資源合作是大勢(shì)所趨，但如何建立有效的合作機(jī)制卻是擺在所有流域國家面前的難題。2009年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和亞洲理工學(xué)院聯(lián)合發(fā)布了《東南亞淡水危機(jī)：環(huán)境改變下的淡水資源脆弱性評(píng)估（湄公河流域）》。報(bào)告稱：“湄公河流域水資源屬于中等脆弱……湄公河流域豐富的可用水資源和水資源管理缺失形成了鮮明的對(duì)比，這種對(duì)比要求在資源開發(fā)和維護(hù)生態(tài)健康之間取得一種平衡。目前迫切需要通過加強(qiáng)流域國家之間正在進(jìn)行的合作，就水資源公平利用和管理達(dá)成一致?！保?］穆坎德·巴貝爾、沙赫里亞爾·瓦希德：《東南亞淡水危機(jī)：環(huán)境改變下的淡水資源脆弱性評(píng)估（湄公河流域）》，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、亞洲理工學(xué)院發(fā)布，中國水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院、國際河流水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境研究工作委員會(huì)譯，2009年，前言。瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題包括以下幾個(gè)方面：

（一）建立水資源及其開發(fā)利益分配機(jī)制

有效管理體系的一個(gè)重要部分是就參與（誰應(yīng)該參與、在多大程度上參與）、決策（怎樣使決策透明）、分配（水資源及其開發(fā)利益的分配）原則達(dá)成一致。因此，建立相關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共利益的重要一步。湄公河流域國家雖在湄委會(huì)的框架下合作數(shù)十年，但一直未能建立起水資源及其開發(fā)利益分配機(jī)制。“在沒有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國家之間、社會(huì)之間的成本和收益難以實(shí)現(xiàn)公平分配或?qū)⒊蔀殇毓铀Y源治理的最大挑戰(zhàn)?！保?］郭延軍：“湄公河水資源治理的新趨向與中國應(yīng)對(duì)”，《東方早報(bào)》2014年1月5日。根據(jù)舒克瑞和諾斯的“側(cè)向壓力理論”（lateral pressure theory），當(dāng)國家對(duì)資源的需求不能在一國境內(nèi)通過一種合理的成本獲得時(shí)，國家會(huì)向外訴求，而分配機(jī)制的缺乏和薄弱容易擴(kuò)大沖突的可能性。但與此同時(shí)，建立合適的聯(lián)盟可以增加資源獲取能力，這種聯(lián)盟、條約或其他國際契約的形式經(jīng)?？梢杂脕斫Y(jié)束或緩解利益沖突。［3］N. Choucri and R. North， Nations in Confict： National Growth and International Violence，San Francisco： W.H. Freeman and Company， 1975， p.21 & 219.中國與湄委會(huì)在水問題上雖對(duì)話多年，但缺乏常規(guī)的合作與協(xié)商機(jī)制。未來，雙方應(yīng)逐步推動(dòng)建立有效的全流域治理架構(gòu)。

當(dāng)前，上下游國家制定一項(xiàng)統(tǒng)一、具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。合作應(yīng)遵循漸進(jìn)的原則，先在技術(shù)層面上實(shí)現(xiàn)信息共享，再在政府層面開展定期磋商，最后制定強(qiáng)有力的政策和法律框架，建立有效的流域治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)流域國家間公平合理的水資源分配，使包括受影響民眾在內(nèi)的各利益攸關(guān)方在水電開發(fā)中得到合理的利益分配或利益補(bǔ)償，并將水資源開發(fā)對(duì)環(huán)境、社會(huì)和文化的影響降至最低。

（二）避免低效的過度投資

2012年1月，湄公河地區(qū)的非政府組織和學(xué)者在泰國朱拉隆功大學(xué)召開主題為“Know Your Power”的會(huì)議。很多與會(huì)人士呼吁政府給予民眾足夠的信息：國家發(fā)展到底在多大程度上需要水電？有無替代選擇？正確估算未來電力需求量（尤其是越南和泰國，因?yàn)殇毓拥貐^(qū)大規(guī)模的水電開發(fā)正是建立在這兩國電量需求高增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)之上）、提高能源利用率、避免低效的過度投資，成為決策者們不能回避的重要問題。

目前，關(guān)于越南和泰國的能源需求預(yù)測(cè)存在巨大爭(zhēng)議。亞洲開發(fā)銀行的《2025年大湄公河次區(qū)域能源期貨基本研究》估計(jì)的越南國家能源需求，只有越南政府估計(jì)的54%。［1］International Centre for Environmental Management， “Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream，”O(jiān)ctober 2010， p.7， http：//www.icem.com.au/documents/ envassessment/mrc_sea_hp/SEA_Final_Report_Oct_2010.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年12月26日）在泰國，國家電力發(fā)展規(guī)劃由國家電力局基于對(duì)未來需求的預(yù)期而定期提出，而對(duì)電力需求的預(yù)期，是建立在對(duì)該國未來15 年GDP預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上。然而，預(yù)計(jì)需求與實(shí)際需求相比，經(jīng)常過于樂觀。［2］Cheunchom Sangarasri Greacen and Chris Greacen：“Proposed Power Development Plan （PDP） 2012 and Framework for Improving Accountability and Performance of Power Sector Planning，”April， 2012， p.10， http：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/pdp2012-eng.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年1月10日）此外，能耗強(qiáng)度是衡量能源效率的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，指的是每單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的能源消費(fèi)量，計(jì)算方法通常把一個(gè)國家當(dāng)年的能源總消費(fèi)除以GDP。世界整體的能源強(qiáng)度呈下降趨勢(shì)，而泰國和越南則是呈上升趨勢(shì)。［3］U.S. Energy Information Administration， “International Energy Statistics，” http：//www.eia. gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm？tid=92&pid=46&aid=2.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年12月26日）

一個(gè)國家對(duì)電力領(lǐng)域過度投資將產(chǎn)生兩個(gè)不良結(jié)果：一是造成對(duì)環(huán)境和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不必要的影響；二是資產(chǎn)的無效率使用，降低了該國在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，流域水資源合理開發(fā)需要正確估算地區(qū)未來電力需求量，通過實(shí)施需求側(cè)管理、減少電力傳輸損耗等辦法提高能源使用效率，并且因地制宜積極開發(fā)多種新能源。比如老撾大部分是山地，電力遠(yuǎn)程運(yùn)輸損耗大，電價(jià)昂貴，可以就地開發(fā)農(nóng)村多種新能源，如小水電、太陽能和生物能等。

（三）提升合理開發(fā)利用水資源的技術(shù)手段和科學(xué)方法

科學(xué)合理的水壩建設(shè)，是調(diào)控瀾湄流域水資源時(shí)空分布不均及其供需矛盾的關(guān)鍵。流域國家利用水資源的渴望日益強(qiáng)烈，但對(duì)開發(fā)造成的實(shí)際影響的理解卻很模糊。在學(xué)界和公民社會(huì)中，關(guān)于當(dāng)前瀾湄水資源開發(fā)計(jì)劃影響的研究和討論開始增多，作為湄公河流域管理機(jī)構(gòu)的湄委會(huì)也相繼出臺(tái)了基于水資源一體化管理的流域發(fā)展戰(zhàn)略和干流建壩影響評(píng)估。大流域間調(diào)水是否會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)失調(diào)？森林對(duì)水資源的作用到底有多大？全球氣候變化對(duì)未來水資源將帶來怎樣的影響？對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)還有較大程度的不確定性。各國應(yīng)積極聯(lián)手開展關(guān)于大壩建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)估，“把開發(fā)與保護(hù)環(huán)境和資源聯(lián)系起來，從一個(gè)大區(qū)的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)”，這對(duì)合理開發(fā)利用水資源具有深遠(yuǎn)的意義。［1］張?zhí)N嶺：《未來10-15年中國在亞太地區(qū)面臨的國際環(huán)境》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2003年，第318頁。未來制定水資源政策所面臨的挑戰(zhàn)應(yīng)為減少水資源脆弱性，達(dá)到資源開發(fā)與維護(hù)生態(tài)健康的平衡。

（四）引入公眾參與治理機(jī)制

目前，雖然瀾湄流域公民社會(huì)比較活躍，但非政府行為者真正參與河流水資源管理的機(jī)會(huì)有限，涉及水基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的決策過程并未按照世界大壩委員會(huì)2000年建議［2］World Commission on Dams， “Dams and Development： A new framework for decisionmaking，” 2000， https：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/world_commission_on_dams_ fnal_report.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年12月26日）的那樣進(jìn)行根本改革。流域發(fā)展戰(zhàn)略由精英制訂，公眾很少參與。所謂的“公眾參與治理”，局限于社區(qū)會(huì)議或一些利益攸關(guān)者［3］湄委會(huì)的2006—2010戰(zhàn)略規(guī)劃將利益攸關(guān)者大致定義為“在湄公河水資源上有直接利益的人和那些擁有豐富的知識(shí)和觀點(diǎn)能夠指導(dǎo)規(guī)劃進(jìn)程的人”。參見Mekong River Commission， “Strategic Plan 2006-2010，” p.ix.論壇上，而且是在項(xiàng)目已經(jīng)被政府列入日程之后，連參與者名單也是經(jīng)過仔細(xì)審查的。正因?yàn)槿狈侠碛行У膮⑴c機(jī)制，受影響群體一般傾向于通過抵制和抗議來參與水資源開發(fā)項(xiàng)目。

從一些反壩案例可以看出，很多時(shí)候，當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)反對(duì)的并非水壩本身，而是建壩決策過程的不透明，以及弱勢(shì)移民被排斥在外的利益分配機(jī)制——能源效益被輸送外流，而移民得到的補(bǔ)償不成比例，原有生計(jì)遭到破壞，無法分享水電帶來的利益。例如，泰國帕穆水電站（Pak Mun）興建時(shí)，隨著工程人員不斷通過爆破將巖石從河中運(yùn)出，當(dāng)?shù)鼐用癫徘宄こ痰刂返乃诘亍Ｋ娬镜慕ǔ刹⑽词巩?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受益，農(nóng)民們因?yàn)槭ベ囈陨娴纳鷳B(tài)系統(tǒng)，一如既往的貧困甚至更為嚴(yán)重。而老撾南屯2號(hào)水電站（Nam Theun 2）獲批時(shí)，42個(gè)國家的153個(gè)公民組織曾致信世界銀行行長(zhǎng)，抗議在水電站項(xiàng)目規(guī)劃階段公眾參與未能真正實(shí)現(xiàn)。它們表示，盡管南屯2號(hào)比起老撾其他項(xiàng)目重視了公眾參與，但不是在是否應(yīng)開發(fā)南屯2號(hào)這一關(guān)鍵問題上征求公民意見，只是在項(xiàng)目獲批后召集公眾協(xié)商如何緩解開發(fā)導(dǎo)致的影響。［1］Shannon Lawrence， “The Nam Theun 2 Controversy and Its Lessons for Laos，” in Francois Molle， Tira Foran and Mira Kakonen， Contested Waterscapes in the Мekong Region： Hydropower，Livelihoods and Governance， Routledge， 2009， p.88.

瀾湄開發(fā)利用的目的不是使一部分人受益，而是實(shí)現(xiàn)公共利益。所謂公共利益，是指非排他性的利益，也就是沒有一個(gè)人會(huì)被排擠。公共利益還具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，即一方利益的增加并不會(huì)使其他方的利益減少。公共利益的實(shí)現(xiàn)方式是“參與治理”，即在政治決策過程中考慮所有利益攸關(guān)者的關(guān)切。從廣義上講，公眾參與應(yīng)包括從信息傳播到?jīng)Q策參與的全部過程。

三、中國參與瀾湄水資源管理合作的政策思考

瀾湄流域6國雖毗鄰而居，但仍有一些矛盾和疑慮，彼此之間的互信水平并不是很高，關(guān)于跨境水問題的爭(zhēng)端和利益分歧依舊存在。瀾湄合作機(jī)制將加強(qiáng)6國之間的互信，創(chuàng)造水資源合作的穩(wěn)固基礎(chǔ)；反過來，跨境水資源管理合作的成功也會(huì)加強(qiáng)6國之間的互信、深化理解及促進(jìn)合作關(guān)系。將水資源合作納入瀾湄合作機(jī)制，正是流域國家出于推動(dòng)次區(qū)域政治互信、地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。對(duì)于中國而言，瀾湄水資源問題不僅僅是水權(quán)益的問題，還關(guān)系到中國周邊和平發(fā)展的大局。在瀾湄水資源開發(fā)問題上，中國應(yīng)更加主動(dòng)地扮演負(fù)責(zé)任的上游國家角色，與下游國家一道參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，將瀾湄流域生態(tài)環(huán)境視為一個(gè)整體，對(duì)其水資源開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行通盤戰(zhàn)略性規(guī)劃，在開發(fā)的同時(shí)兼顧環(huán)境和民生，并構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制。

具體而言，中國與下游國家在瀾湄水資源開發(fā)與管理問題上的合作，可從以下方面著力。

（一）通過瀾湄合作機(jī)制提升與下游國家水資源合作的層次和成效

第一，在瀾湄合作框架下，建立一個(gè)瀾滄江—湄公河水資源合作專門機(jī)制，把水資源問題擺到臺(tái)面上。對(duì)于中國境內(nèi)瀾滄江水壩建設(shè)問題，為減少誤解，在不損害國家利益的前提下，可向下游國家政府提供相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)；召開專題學(xué)術(shù)研討會(huì)，討論、交流水壩建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系；在調(diào)節(jié)水庫庫容過程中，適當(dāng)照顧下游國家訴求，或提前進(jìn)行溝通協(xié)商，并及時(shí)就上游水情、水文情況向下游國家通報(bào)，邀請(qǐng)下游國家代表實(shí)地參觀考察。

第二，積極開展與湄委會(huì)的對(duì)話與合作，加強(qiáng)與湄委會(huì)的戰(zhàn)略對(duì)接和統(tǒng)籌謀劃，妥善解決好上下游關(guān)系中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等敏感問題，在應(yīng)對(duì)氣候變化、保證能源和糧食安全、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、水電開發(fā)和能力建設(shè)等領(lǐng)域加強(qiáng)與湄委會(huì)的友好合作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)瀾湄流域的可持續(xù)發(fā)展。

第三，對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域給予更多關(guān)注。目前，美國和日本均把環(huán)境、健康、教育等民生領(lǐng)域作為與流域國家合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過一攬子的援助項(xiàng)目，使湄公河國家民眾得到了實(shí)實(shí)在在的利益，這對(duì)于提高援助國的軟實(shí)力和國家形象十分有幫助。中國在次區(qū)域的投入主要用于互聯(lián)互通等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)民生及環(huán)境領(lǐng)域的投入仍相對(duì)有限。未來，中國投資應(yīng)更注重民生與環(huán)保，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展及合作成果更多地惠及大湄公河次區(qū)域各國人民，真正實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的共同發(fā)展和繁榮。

（二）與下游國家建立一攬子利益關(guān)系

中國可與瀾湄流域下游國家在防洪控洪、灌溉、航運(yùn)和水電等水資源開發(fā)領(lǐng)域建立一攬子利益關(guān)系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，在對(duì)利益的權(quán)衡取舍中實(shí)現(xiàn)各自需求。首先，中國作為上游國家，可將瀾湄水分配問題與湄公河全段通航問題聯(lián)系起來?？沙兄Z干季月份排放給下游適當(dāng)水量，在給下游國家吃定心丸的同時(shí)，用充足的水量保證下游河段穩(wěn)定通航。發(fā)揮瀾湄國際航運(yùn)的作用，可使中國全面加強(qiáng)與大湄公河次區(qū)域其他國家的經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)和推動(dòng)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；其次，中國在瀾滄江的梯級(jí)水電站工程，也要考慮能否給下游國家?guī)硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)利益；第三，建立雙向投資合作關(guān)系。中國應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化與下游國家在水資源開發(fā)領(lǐng)域的雙向投資與合作，使雙方結(jié)成利益共同體。當(dāng)利益緊密交織在一起時(shí)，各方才會(huì)想辦法解決爭(zhēng)端，而不是激化矛盾。

目前，盡管中國開發(fā)瀾滄江使下游國家感到某種程度的擔(dān)憂，但只要中國的水資源開發(fā)能給下游國家?guī)砬袑?shí)的利益，它們就會(huì)基于“利益權(quán)衡”的考慮傾向于接受中國在上游的開發(fā)。例如，中國宣布從2016年3月15日到4月10日通過云南景洪水電站對(duì)下游實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水幫助緩解旱情，獲得了下游國家的一致感謝。

瀾湄合作機(jī)制旨在建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運(yùn)共同體，樹立為以合作共贏為特征的新型國際關(guān)系典范。

（三）建立科學(xué)聯(lián)動(dòng)機(jī)制回應(yīng)下游國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)切

中國應(yīng)從環(huán)境保護(hù)的角度，將瀾湄水資源看作一個(gè)不可分割的整體，無論是對(duì)上游瀾滄江的開發(fā)，還是中國企業(yè)參與下游湄公河的開發(fā)，都需實(shí)行開發(fā)與保護(hù)相平衡的政策，提高科學(xué)決策水平，加強(qiáng)對(duì)務(wù)實(shí)合作的統(tǒng)籌規(guī)劃。

近年來，在瀾滄江開發(fā)問題上，中國開始認(rèn)識(shí)到扮演一個(gè)負(fù)責(zé)任上游鄰國的必要性，對(duì)下游國家邁出了合作和建設(shè)性的步伐。2002年，中國水利部與湄委會(huì)簽署報(bào)汛信息協(xié)議，中國在每年的洪水季節(jié)6月15日至10月15日期間，每天上午將位于中國境內(nèi)的景洪、漫灣兩個(gè)水文站前一日的水位和雨量報(bào)送給湄委會(huì)秘書處。［1］康佳寧、趙嘉麟：“解決國際水域紛爭(zhēng)尚需‘新思維’”，《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2005 年9月23日。中國還應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之需調(diào)整開發(fā)規(guī)劃：瀾滄江中下游裝機(jī)容量最大的糯扎渡水電站建設(shè)了進(jìn)水口“分層取水”疊梁門，提高春夏季節(jié)下泄水流的水溫，改善魚類生存環(huán)境，保護(hù)河道中魚類的生長(zhǎng)繁殖；［1］楊躍萍：“瀾滄江上水電站‘疊梁門’開中國環(huán)保設(shè)計(jì)先河”，新華社2011年5月12日。為防止下游魚類洄游瀾滄江的通道受阻，有效保護(hù)下游洄游魚類的生存和繁衍，華能瀾滄江公司放棄了對(duì)瀾滄江中下游“兩庫八級(jí)”水電規(guī)劃中的最后一級(jí)電站——勐松水電站的開發(fā)。［2］楊躍萍：“瀾滄江開發(fā)優(yōu)待洄游魚”，新華社2011年5月22日。

接下來，中國除對(duì)瀾滄江開發(fā)繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃外，還應(yīng)依托瀾湄合作機(jī)制下建立的瀾湄流域水資源合作中心，加強(qiáng)與下游國家的水文信息交流、技術(shù)交流和旱澇災(zāi)害管理合作，通過聯(lián)合研究幫助下游國家應(yīng)對(duì)上游開發(fā)可能導(dǎo)致的負(fù)面影響，以增加彼此互信。比如，可以借鑒美國與墨西哥決定聯(lián)手恢復(fù)科羅拉多河三角洲生態(tài)系統(tǒng)的做法，幫助越南解決其最為關(guān)切的湄公河三角洲鹽堿化威脅。

（四）推動(dòng)以項(xiàng)目為主導(dǎo)的合作模式，構(gòu)建合理利益分享機(jī)制

上下游國家在短期內(nèi)制定具有廣泛約束力的水資源管理合作機(jī)制的條件仍不成熟。“當(dāng)前階段比較現(xiàn)實(shí)的做法應(yīng)是推動(dòng)以項(xiàng)目為主導(dǎo)的合作模式，在項(xiàng)目規(guī)劃和運(yùn)行中，開展流域聯(lián)合環(huán)境及社會(huì)影響評(píng)估，充分考慮和照顧各種利益攸關(guān)方的關(guān)切，構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償和利益分享機(jī)制?！保?］郭延軍、任娜：“湄公河下游水資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)——各國政策取向與流域治理”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7期，第136-154頁。李克強(qiáng)總理在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上發(fā)表講話，指出瀾湄合作應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)導(dǎo)向，其中就包括“依托項(xiàng)目推進(jìn)”。

在瀾湄合作機(jī)制建立之前，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是唯一包含全流域國家參與的合作機(jī)制。在其以項(xiàng)目為主導(dǎo)的合作模式中，亞洲開發(fā)銀行長(zhǎng)期以來發(fā)揮著牽頭人和協(xié)調(diào)者的作用。然而，亞洲開發(fā)銀行的決策是以股金多少?zèng)Q定投票權(quán)，日本（15.7%）和美國（15.6%）為第一、第二股權(quán)國，中國排第三，為6.5%，大湄公河次區(qū)域其他國家投票權(quán)很少，次區(qū)域6國投票權(quán)總共只有8%。［4］Asian Development Bank， “Shareholders，” http：//www.adb.org/site/investors/creditfundamentals/shareholders.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年1月10日）。大湄公河次區(qū)域合作的開展與推動(dòng)相當(dāng)程度上需要日本和美國的支持，“區(qū)內(nèi)其他國家缺少投票權(quán)和主動(dòng)性”，［1］付瑞紅：“亞洲開發(fā)銀行與湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”，《東南亞研究》2009年第3期，第68-72頁。規(guī)劃制訂和項(xiàng)目落實(shí)并非由流域國家掌握和主導(dǎo)，與其實(shí)際需求和期待存在差距。瀾湄合作機(jī)制建立后，無論制定規(guī)劃還是設(shè)置項(xiàng)目，全都由6國通過平等協(xié)商、討論決定，直接反映各國的實(shí)際利益和需求。中國可依托亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等平臺(tái)，在包括水資源在內(nèi)的大湄公河次區(qū)域的項(xiàng)目開發(fā)中進(jìn)一步發(fā)揮建設(shè)性作用。

四、結(jié)語

水資源開發(fā)對(duì)大湄公河次區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、消減貧困具有巨大的促進(jìn)作用。但是，區(qū)域開發(fā)合作進(jìn)入快速發(fā)展期的同時(shí)，也進(jìn)入了矛盾多發(fā)期。下游國家擔(dān)心中國在上游瀾滄江的開發(fā)會(huì)對(duì)下游生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響，更擔(dān)心中國憑借上游國家的地理優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)下游實(shí)施“水遏制”。就短期而言，中國在上游的開發(fā)要兼顧下游國家的利益，盡可能地減少負(fù)面影響，同時(shí)通過區(qū)域電力合作、航運(yùn)開發(fā)等，使下游國家享受到中國水資源開發(fā)帶來的紅利；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國作為地區(qū)大國，應(yīng)在瀾湄合作機(jī)制下積極倡導(dǎo)推動(dòng)瀾湄水資源合作機(jī)制的建立，為上下游國家的跨境水資源合作提供制度保障，并在水資源開發(fā)中與下游國家建立一攬子利益關(guān)系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，夯實(shí)共同利益的基礎(chǔ)。

【完稿日期：2016-4-18】

【責(zé)任編輯：吳劭杰】

〔作者簡(jiǎn)介〕屠酥，武漢大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生、主任編輯胡德坤，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院院長(zhǎng)、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心主任

〔中圖分類號(hào)〕D822.333

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2016）3期0051-13