縱向壓力、資源依賴和交易成本：地方政府合作政策制定過程的一個分析框架

張建林（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510027）

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縱向壓力、資源依賴和交易成本：地方政府合作政策制定過程的一個分析框架

張建林
（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510027）

摘 要：地方政府合作實踐起始于合作政策的制定。從合作政策制定過程的角度進(jìn)行分析，有利于理解地方政府選擇合作內(nèi)容的行為邏輯。論文建構(gòu)了一個基于地方政府合作政策制定過程和影響因素的分析框架，將合作政策制定過程劃分為議程設(shè)置和方案制定兩個階段，并分析了縱向壓力、資源依賴和交易成本三種因素在以上兩階段所產(chǎn)生的不同影響。

關(guān)鍵詞：地方政府合作；政策制定過程；縱向壓力；資源依賴；交易成本

一、引言

近年來，中國政府對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略給予了高度關(guān)注。在此戰(zhàn)略指導(dǎo)下，2008年以來國務(wù)院先后頒布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》等10余個區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，其中大部分規(guī)劃都將開展地方政府合作、推進(jìn)區(qū)域一體化作為一項重要內(nèi)容，對地方政府合作的領(lǐng)域、內(nèi)容和形式等方面提出要求。同時，諸多跨域公共產(chǎn)品和服務(wù)，如流域治理、水資源分配、環(huán)境保護(hù)等，僅僅依靠傳統(tǒng)的單邊政府治理模式難以有效提供，即使沒有上級政府的動員和倡導(dǎo)，也推動著地方政府主動、自發(fā)地開展合作。在此背景下，中國各級地方政府之間為開展合作，簽訂了數(shù)量龐大的合作框架協(xié)議、共同宣言、合作備忘錄、合作規(guī)劃等形式的政府間協(xié)議。對這些政府間協(xié)議文本進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，與中央政府頒布的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃相類似，大多數(shù)政府間協(xié)議的文本表述都是概括性、原則性的，只是地方政府對某些問題表達(dá)了合作的共同愿望，而遠(yuǎn)非一個得以解決特定合作問題的可操作的方案，如果地方政府之間開展實質(zhì)性合作，還需要對這些概括性、原則性的表述作進(jìn)一步的協(xié)商談判，明確進(jìn)一步的合作目標(biāo)、具體措施安排和責(zé)任分工，才可形成可操作性的行動方案。因此，為什么地方政府會就某些問題而非其他問題簽訂合作協(xié)議？為什么對大多數(shù)問題只是作概括性、原則性的表述，而遠(yuǎn)非一個可操作性的解決方案？本文試圖從政策制定過程的角度進(jìn)行闡釋，從而理解地方政府合作的行為邏輯。

二、分析框架

政策制定過程的研究一直以來是公共政策分析的重要組成部分。政策制定過程是政府決定解決或不解決某一特定問題或事件的整個決策過程。［1］本文嘗試在對地方政府合作政策制定過程作階段性劃分的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用多種理論資源，搭建一個綜合性的分析框架（見圖1），分析地方政府合作政策制定過程中具有重要影響的因素，從而更好地理解地方政府合作政策的制定過程，在一定程度上打開地方政府合作政治過程的“黑箱”。

圖1　地方政府合作政策制定過程的分析框架

（一）地方政府合作政策制定過程的兩個階段：議程設(shè)置和方案制定

托馬斯·戴伊指出，政策制定過程很少像過程模型描述的那樣井然有序，但把政策制定過程分解為幾個組成部分，有利于幫助我們更好地理解政策是如何制定的。［2］本文將地方政府合作政策制定過程區(qū)分為議程設(shè)置和方案制定兩個階段。

議程設(shè)置是指地方政府對問題進(jìn)行分析，確定選擇哪些問題納入合作的正式議事日程的過程。方案制定則是指地方政府針對進(jìn)入正式議事日程的問題，研究提出解決方案的過程。之所以作議程設(shè)置和方案制定兩階段的劃分，主要基于對地方政府合作真實政策過程的認(rèn)識和判斷。問題在輸入地方政府合作政策系統(tǒng)并最終輸出政策產(chǎn)品往往要經(jīng)歷兩次篩選。第一次篩選發(fā)生在議程設(shè)置階段。現(xiàn)實中需要地方政府開展合作的問題數(shù)量非常龐大，而地方政府的注意力是有限的，只能選擇其中一部分列入合作的正式議事日程。地方政府間簽訂的各種協(xié)議如果是原則性、概括性的表述，只明確合作的大致框架和方向，而缺乏必要的細(xì)化的政策措施安排，這種協(xié)議只能看作是地方政府將某些問題列入合作議事日程，而非針對性的解決方案。第二次篩選發(fā)生在方案制定階段。特定問題進(jìn)入正式議事日程，意味著其具有最終形成政策產(chǎn)品的可能性。但在現(xiàn)實的政策過程中常常可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)問題即使進(jìn)入了正式議事日程，但最終卻未有針對性的解決方案。一部分問題被列入議事日程后，合作各方地方政府根本未作尋找解決方案的努力；還有一部分問題曾經(jīng)嘗試過尋找解決方案，但因為未能達(dá)成一個各方一致同意的解決方案；只有少部分問題形成了針對性的解決方案。在這兩次篩選過程中，影響地方政府合作政策制定的因素應(yīng)該是不同的，否則難以解釋為什么有的問題可以進(jìn)入地方政府合作的正式議事日程但卻無法形成解決方案。因此，基于議程設(shè)置和方案制定的階段劃分，研究兩個階段各自存在哪些影響因素，有助于更好地理解地方政府合作政策制定過程。

（二）影響地方政府合作政策制定過程的三種因素

政策是在政治市場中形成，是政治博弈的均衡結(jié)果。［3］在實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的背景之下，地方政府合作實質(zhì)上是上下級政府之間，以及實際參與合作的各方地方政府之間的政治博弈。因此，在中國政治現(xiàn)實語境下理解地方政府合作的政策制定過程，首先需要厘清上下級政府之間以及地方政府之間的關(guān)系。一方面，上下級政府之間體現(xiàn)為“集權(quán)—分權(quán)”悖論。周黎安將中國上下級政府間的高度集權(quán)和高度分權(quán)相統(tǒng)一的現(xiàn)象稱為“集權(quán)—分權(quán)”悖論，上級政府幾乎控制了大部分的決策權(quán)，上下級政府之間是一種委托—代理的關(guān)系。［4］理想狀態(tài)下，作為上級政府的代理人，地方政府要無條件執(zhí)行上級政府的政策和命令。但同時中國可能又是最分權(quán)的國家。隨著地方行政性分權(quán)、分稅制、人事權(quán)“下管兩級”改為“下管一級”等制度的推行，地方政府獲得了大量的權(quán)力，上級政府難以實施精確的監(jiān)督和控制，地方政府實際上享有極大的自由裁量權(quán)。上下級政府間的關(guān)系絕不是簡單的命令和服從，而更多的是協(xié)商和談判的關(guān)系。當(dāng)然，地方政府面對上級政府議價談判能力只是相對的，上級政府還掌握著大量的資金和政策資源，特別是上級政府對地方政府官員晉升和職位調(diào)整擁有決斷權(quán)。另一方面，地方政府之間是地位平等、相對獨立的關(guān)系。在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府結(jié)構(gòu)下，所有層級的政府構(gòu)成了一個龐大的組織嚴(yán)密的官僚組織，地方政府是同一官僚組織內(nèi)部的分支機(jī)構(gòu)。但同時，每個地方政府都統(tǒng)領(lǐng)著本轄區(qū)的行政權(quán)力，同級的地方政府之間地位平等且相互獨立，權(quán)力壁壘非常明顯，每個地方政府可以看作是一個獨立的組織，地方政府間關(guān)系也就在一定程度上可以看作是組織間關(guān)系。

崔之元借用亞里士多德政治學(xué)理論中的“三分法”，把中國政治分為三層，即中央政府、地方政府和民眾，以區(qū)別于流行的“國家—社會”兩分法。［5］三層分析方法不再把所有政府都放在一起作為一個利益一致的整體面對社會，而是突出了地方政府在中國的政治體制下作為相對獨立的一方力量的重要意義，地方政府變?yōu)橹萍s中央過度集權(quán)的重要力量。［5］基于以上判斷，本文試圖從參與合作的地方政府、以及對地方政府合作有舉足輕重影響力的上級政府的角度出發(fā)，探討地方政府合作政策制定過程中的影響因素。

在地方政府合作政策制定過程中，縱向壓力、資源依賴和交易成本三種因素具有重要影響。其中，縱向壓力和資源依賴影響著合作政策制定的全過程，包括議程設(shè)置和方案制定階段；而交易成本則主要對政策制定的后一階段，即方案制定階段有著重要影響。

1.縱向壓力

在中央政府實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的背景之下，中國地方政府合作體現(xiàn)了行政逐級發(fā)包制的強(qiáng)烈特征。中央政府通過制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，將地方政府合作的行政任務(wù)向省級政府進(jìn)行發(fā)包。省級政府按照中央政府的要求，制定更為細(xì)致明確的政策要求，再將之發(fā)包給市一級地方政府。傳統(tǒng)的科層制中，下級組織必須按照上級組織規(guī)定的規(guī)則和程序行動，與之相比，行政發(fā)包制的區(qū)別在于：以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)；發(fā)包人的常態(tài)治理是試圖將跨地區(qū)的協(xié)調(diào)性和整合型功能維持在最低水平；以整體性問責(zé)代替各司其職；以結(jié)果考核代替過程和程序控制。［6］

一般而言，上級政府行政發(fā)包中提出的政策要求往往是原則性、概括性的，需要地方政府根據(jù)自身實際，在具體內(nèi)容、人員安排、經(jīng)費預(yù)算、方式方法、執(zhí)行程序等方面作進(jìn)一步的細(xì)化，實質(zhì)上是新一輪的政策制定過程。上級政府的行政發(fā)包在形式上帶有強(qiáng)制性的表象特征，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的行政發(fā)包，上級政府尚可以“只看結(jié)果，不論過程”，通過對各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的結(jié)果考核以代替過程和程序控制。但對于地方政府合作的行政發(fā)包，由于缺乏可測量、可統(tǒng)計、可比較的客觀量化指標(biāo)，上級政府難以對地方政府執(zhí)行發(fā)包任務(wù)的總體情況進(jìn)行結(jié)果考核從而作出全面而精準(zhǔn)的監(jiān)督控制，地方政府事實上擁有更為強(qiáng)大的自由裁量權(quán)，對上級政府要求地方政府合作的諸多任務(wù)，地方政府可以根據(jù)自身的利益和需要，進(jìn)行進(jìn)一步的篩選和過濾，并不是上級政府發(fā)包的所有任務(wù)都可得到地方政府的回應(yīng)。

雖然上級政府難以全面、精準(zhǔn)地監(jiān)督控制地方政府執(zhí)行合作的發(fā)包任務(wù)，但對于某些其認(rèn)為較為重要的問題，上級政府將對地方政府施加壓力，以保障問題得以被地方政府重視并制定相應(yīng)的合作政策。出于迎合上級政府政策偏好、贏得上級政府對其工作表現(xiàn)認(rèn)可的需要，地方政府將對上級政府的壓力強(qiáng)度作出識別，將上級政府更為關(guān)注的問題擺在合作政策制定的優(yōu)先位置，盡可能地投入資源制造更佳的政績表現(xiàn)，以增加上級政府對自身的滿意程度。現(xiàn)實政治過程中，上級政府對某一具體問題的壓力強(qiáng)度可以區(qū)分為“強(qiáng)壓力”和“弱壓力”兩種情況。

（1）“強(qiáng)壓力”。在行政發(fā)包制之下，治理能否進(jìn)行，下級對上級的配合意愿變得相當(dāng)緊要。［7］地方政府合作行政發(fā)包中往往包含數(shù)量龐大的諸多任務(wù)，上級政府對其認(rèn)為非常重要的個別問題，采取多種方式向地方政府傳遞高強(qiáng)度的壓力，例如，政治權(quán)威表達(dá)強(qiáng)烈的政治偏好，提升權(quán)威性；明確解決問題的時限要求，提升緊迫性；層層開會動員部署，提升執(zhí)行氛圍。通過這些方式的組合應(yīng)用，將問題的解決提升為一項地方政府必須完成的政治任務(wù)。

（2）“弱壓力”。上級政府對其認(rèn)為的一些相對重要但又未上升到政治任務(wù)的問題，將通過一些方式表達(dá)對問題解決的關(guān)切，向地方政府傳遞程度一般的壓力，例如將問題寫入綜合性的政策文件，號召地方政府進(jìn)行探索性的研究商討，提出不帶時限要求和具體措施的原則性要求等，上級政府施加這種程度一般的壓力，實質(zhì)上是對地方政府自由裁量權(quán)的默認(rèn)。

2.資源依賴

資源是政府公共管理的基礎(chǔ)，是可以帶來資財?shù)奈镔|(zhì)的總稱，包括有形物質(zhì)和無形物質(zhì)。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，任何組織不可能擁有和支配其生存發(fā)展所需要的全部資源，大量與組織生存相關(guān)的稀缺資源都存在于組織的外部環(huán)境或者說被其他組織所掌握，組織需要依賴于外部環(huán)境。因此，組織必須從外部環(huán)境中與其他組織通過交換獲得資源以維持生存。由于組織需要從其他組織之中獲取必要的資源，控制資源的組織對缺少稀缺資源的組織就有了控制能力，組織之間的依賴程度事實上反映的是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。地位平等且相互獨立的地方政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)原本是均衡的，一方地方政府對另一方地方政府并不具備控制力和影響力。但地方政府合作是就資源進(jìn)行的交換和整合，不同地方政府對對方政府掌握資源的需求程度不同，將會導(dǎo)致合作中的地方政府之間原本均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。地方政府間就特定問題形成的資源依賴關(guān)系所導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對合作政策制定過程將產(chǎn)生影響。

菲佛和薩蘭基克指出，一個組織對另一組織的依賴程度取決于3個決定因素：資源的重要性，即組織運(yùn)轉(zhuǎn)和生存對特定資源的依賴程度；持有資源的群體控制資源和使用的能力；替代資源存在的情況，或者持有資源的群體對資源控制的范圍。［8］中國地方政府是高度同質(zhì)化的個體，對自身所掌控的資源大體上具有同等的控制和使用能力，本文將菲佛和薩蘭基克所稱的第2個決定因素排除在外。因此，地方政府之間的資源依賴關(guān)系，主要由兩個因素決定：一是合作對象資源的重要性，即一方地方政府由于缺乏某項資源，通過獲取或整合另一方地方政府掌控的資源，對其改善行政能力、提升業(yè)績表現(xiàn)的重要程度。應(yīng)當(dāng)指出的是，每一地方政府都是全能性的獨立個體，即使不與其他政府合作獲取資源，也可利用自身資源完成基本的行政功能，這種重要程度只是相對另一方政府而言；二是可替代資源的存在狀況，即缺乏某項資源的地方政府，可以通過合作之外的方式獲取該項資源，或者能夠獲取可達(dá)到同樣效果的其他資源作為替代的可能性。受上述因素的影響，對某一特定問題，地方政府之間可能存在對稱性和非對稱性兩種資源依賴關(guān)系。

（1）對稱性資源依賴。就解決某一特定問題，擬合作的地方政府對各自所掌握的某項或多項資源互相有依賴，并且在依賴程度上大體一致。通過各自所掌握資源的交換和整合，可以同時促進(jìn)合作各方提升管制能力從而改善行政業(yè)績，也就是說，合作對象所掌握資源的重要性對參與合作的各方地方政府而言大體上是同等重要的。

（2）非對稱性資源依賴。就解決某一特定問題，擬合作的地方政府中，一方地方政府單向依賴于另一方地方政府，或者一方地方政府對另一方地方政府的依賴程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對方對自身的依賴程度。合作對象掌握的資源對某一方地方政府很重要，但相對而言，自己所能提供的資源對合作對象而言沒那么重要。

3.交易成本

交易成本分析被廣泛應(yīng)用于各類經(jīng)濟(jì)組織的分析。諾思第一次將交易成本引入政治過程的分析，從而開創(chuàng)了一個稱之為“交易成本政治學(xué)”的研究領(lǐng)域，他認(rèn)為：由于政治過程的核心是利益再分配，圍繞這個過程就必然存在各利益集團(tuán)相互之間的談判，而談判是有交易成本的。很多時候，高交易成本的存在導(dǎo)致政治市場無法實現(xiàn)其效率。［9］合同是交易成本政治學(xué)的核心概念，其認(rèn)為政策是政治交易達(dá)成的合同。在地方政府合作中，參與合作的各方地方政府可以視作為合同的當(dāng)事人，合作的實質(zhì)是公共資源的交換和整合，不管是形式還是內(nèi)容上都體現(xiàn)了合同的一般特征。具體到地方政府合作的政策制定過程中，參與合作的地方政府之間因為利益沖突出現(xiàn)的討價還價、妥協(xié)、簽訂協(xié)議等情況，不但與經(jīng)濟(jì)活動中的公司行為相類似，也與政府的其他政策行為相一致，交易成本政治學(xué)的分析框架同樣可以用于地方政府合作領(lǐng)域。

問題通過議程設(shè)置被列入地方政府合作的議事日程后，意味著參與合作的地方政府中的政策制定者需要針對問題展開協(xié)商談判，一個為各方地方政府所共同接受的解決方案，是方案制定階段的關(guān)鍵所在。政策制定過程是一個政治交易的過程，這一過程受到各種交易成本的影響。［10］在此過程中，可能存在的交易成本，對是否形成解決方案具有重要影響。威廉姆森認(rèn)為對交易成本的影響主要有三個維度：資產(chǎn)的專用性、交易的不確定性以及交易頻率。［11］Jones、Hesterly和Borgatti把任務(wù)復(fù)雜性作為交易成本的一個新維度，擴(kuò)展了威廉姆森的交易成本三維度觀。［12］本文認(rèn)為在合作各方地方政府就特定問題尋找解決方案的過程中，對其交易成本的影響有三個維度：任務(wù)復(fù)雜性、資產(chǎn)專用性、合作頻率。

（1）任務(wù)復(fù)雜性。任務(wù)復(fù)雜性與締約難度有關(guān)，換言之，是與尋找解決方案的難度有關(guān)。任務(wù)復(fù)雜性意味著尋找解決方案過程中各種不確定性的增加，將導(dǎo)致相應(yīng)的管理成本與議價成本也會隨之上漲；任務(wù)復(fù)雜性將會導(dǎo)致任務(wù)分解的難度增加，加劇契約的不完全性，進(jìn)而增加根據(jù)契約進(jìn)行交易的成本。任務(wù)復(fù)雜性還會增加有關(guān)在任務(wù)執(zhí)行過程中采取更多的創(chuàng)新活動，而創(chuàng)新活動由于缺乏經(jīng)驗的參照，其實施路徑和預(yù)期效果是高度不確定的，這些不確定性組合在一起將會導(dǎo)致交易成本的上升。

（2）資產(chǎn)專用性。資產(chǎn)專用性與未來可能存在的履約風(fēng)險有關(guān)。按照威廉姆森的觀點，資產(chǎn)專用性是指特定資產(chǎn)用于某項用途后，難以再移作他用，或者移作他用之后，資產(chǎn)價值將會降低，甚至可能變成毫無價值的資產(chǎn)。他認(rèn)為資產(chǎn)專用性包括場地的專用性、實物資產(chǎn)的專用性、專項資產(chǎn)的專用性、人力資產(chǎn)的專用性和品牌的專用性。［11］81一般情況下，一旦投入了專用性資產(chǎn)，將帶來資產(chǎn)的“沉淀”，若不能按照契約約定發(fā)揮作用，其價值就不可能全部收回，原因是其所有者不可能在損失資產(chǎn)價值的條件下改變專用資產(chǎn)的用途。同時，合作一方投入專用性資產(chǎn)后將產(chǎn)生“套牢”問題，其他沒有或者投入較少專用性資產(chǎn)的合作方將可能采取機(jī)會主義行為，使其議價、談判能力逐漸降低。在地方政府合作中，資產(chǎn)專用性包括物質(zhì)資產(chǎn)專用性、人力資本專用性和地點專用性三個維度。

（3）合作頻率。合作頻率同樣與未來可能存在的履約風(fēng)險有關(guān)。由于政府間協(xié)議大多情況下是一種高度不完全的合同，同時政府間的協(xié)議又極度缺乏法制規(guī)范的規(guī)制，地方政府在未來實施合作的過程中采取機(jī)會主義行為的風(fēng)險非常高。因此，在地方政府合作中，為解決特定問題所需采取的合作頻率越高，機(jī)會主義的可能性就越大。如果合作頻率較低，合作對象采取機(jī)會主義的可能性就越低。

三、縱向壓力、資源依賴與議程設(shè)置

地方政府合作政策議程設(shè)置階段的主要功能是確定將哪些問題納入合作的正式議事日程。在此階段，縱向壓力和資源依賴有著重要影響，交易成本的影響則不顯著。

如果上級政府對特定問題向地方政府施加了“強(qiáng)壓力”，合作解決該問題成為一項地方政府必須完成的政治性任務(wù)，地方政府面對這種情況，原本所擁有的自由裁量權(quán)被上級政府剝奪，地方政府將把問題列入合作的正式議事日程。而與“強(qiáng)壓力”一樣，如果上級政府對特定問題只是施加了“弱壓力”，地方政府雖然掌握了極大的自由裁量權(quán)，但由于進(jìn)入合作議事日程并不意味著一定能夠形成解決方案，更不一定可以得到執(zhí)行，出于對上級政府“弱壓力”的回應(yīng)，地方政府往往也將問題列入合作的正式議事日程，這至少可以從形式上滿足上級政府行政發(fā)包的要求。

地方政府之所以會開展合作，歸根結(jié)底是對另一方地方政府掌握的資源有所需求，實質(zhì)上是地方政府之間對公共資源的交換和整合，從而更好地完成自身行政職責(zé)。在對稱性依賴關(guān)系中，參與合作的地方政府對合作對象的資源互相構(gòu)成程度相當(dāng)?shù)囊蕾嚕嗷ラg的權(quán)力結(jié)構(gòu)是均衡的，對資源的交換和整合同時有利于雙方完成行政任務(wù)，對合作對象掌握資源的需要將促使地方政府將問題列入合作議事日程。而在非對稱性依賴關(guān)系中，地方政府相互間的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不均衡的，相對于持有弱勢資源的一方，持有優(yōu)勢資源的一方地方政府具有控制另一方的權(quán)力，合作與否取決于優(yōu)勢資源持有方出于自身利益權(quán)衡的主觀態(tài)度。如優(yōu)勢資源持有方同意，問題將可以順利地列入合作的正式議事日程；但如其認(rèn)為不需或不愿合作，即使另一方積極表達(dá)了開展合作的強(qiáng)烈愿望，問題也難以列入合作議事日程。

四、縱向壓力、資源依賴、交易成本與方案制定

方案制定階段的主要功能是針對列入正式合作議事日程的問題，制定針對性的解決方案。在這個過程中，縱向壓力、資源依賴和交易成本都有著重要影響。

如果上級政府對特定問題向地方政府實施“強(qiáng)壓力”，意味著該問題成為了一項地方政府必須合作完成的政治任務(wù)，在“集權(quán)—分權(quán)”悖論中更多地體現(xiàn)了集權(quán)的一面。在這種情況下，地方政府將把分歧擺在一邊，相互妥協(xié)和讓步，尋找到一個各方均可接受的解決方案，以回應(yīng)上級政府的政治要求，此時資源依賴和交易成本的影響變得不顯著。上級政府實施的“強(qiáng)壓力”對原本的資源依賴和交易成本起到“軟化”的作用。“強(qiáng)壓力”將影響資源依賴關(guān)系，由于“強(qiáng)壓力”使解決特定問題成為一項地方政府必須完成的政治任務(wù)，即使是在資源依賴中處于優(yōu)勢地位的地方政府，也必須只能通過與其他地方政府的合作，依賴對方掌握的資源才可完成上級政府發(fā)包的任務(wù)，原本的非對稱性資源依賴一定程度上變?yōu)榱藢ΨQ性的資源依賴。“強(qiáng)壓力”還可以降低合作中的交易成本。一方面，“強(qiáng)壓力”消減了任務(wù)復(fù)雜性對合作交易成本的影響，上級政府通過直接確定目標(biāo)任務(wù)的方式，避免了地方政府之間為選擇合作路徑、處理數(shù)量龐大的子任務(wù)以及部門間協(xié)調(diào)而進(jìn)行的協(xié)調(diào)談判的成本，使得解決方案的締約難度大為降低。另一方面，“強(qiáng)壓力”可以降低資產(chǎn)專用性的風(fēng)險。由于“強(qiáng)壓力”的存在，地方政府之間不能隨意退出或改變合作關(guān)系，合作關(guān)系的穩(wěn)定性大為增加，將減少合作方對專用性資產(chǎn)損失風(fēng)險的擔(dān)憂，降低了可能存在的交易成本，更有利于合作各方尋找到解決方案。

可見，上級政府實施的“強(qiáng)壓力”，將有效推動地方政府合作形成解決方案。但是，在地方政府合作的實際過程中，上級政府通常將自身跨區(qū)域協(xié)調(diào)職能維持在最低水平，不會也不可能對所有問題都實施如此強(qiáng)度的“強(qiáng)壓力”。對絕大多數(shù)問題，上級政府只能實施“弱壓力”或不施加壓力。在上級政府對特定問題只是實施“弱壓力”或不施加壓力的情況下，上級政府在總體上又缺乏有效的監(jiān)督控制手段，地方政府掌握了選擇合作或不合作、采取何種方式進(jìn)行合作的自由裁量權(quán)，此時，資源依賴和交易成本將顯著影響地方政府合作政策的方案制定。

如果合作各方對特定問題形成了對稱性資源依賴關(guān)系，合作各方地方政府互相之間存在程度相當(dāng)?shù)馁Y源依賴，都希望可以通過對合作對象掌握資源進(jìn)行交換和整合，從而改善自身的行政業(yè)績，這將有利于解決方案的形成。由于對稱性依賴關(guān)系的存在，即使將來的合作中將產(chǎn)生一定的交易成本，合作雙方也更樂意承擔(dān)，因此，對稱性資源依賴可以在一定程度上消解交易成本對形成解決方案的影響。如果合作各方在特定問題上形成的是非對稱性依賴關(guān)系，能否形成解決方案高度取決于優(yōu)勢資源持有方的合作態(tài)度，而優(yōu)勢資源持有方因為對合作對象資源的需求程度不高或者根本不存在需求，往往不愿主動尋找解決方案，即使另一方企圖主動尋找解決方案，他們很大程度上可能會拒絕這種企圖，導(dǎo)致解決方案難以形成。而在地方政府合作中，與市場主體必須尋找外部資源不同，掌握本轄區(qū)公共資源的地方政府本身就是一個可以“自給自足”的個體，合作對象的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到影響其生存地位的程度。對于處于弱勢的一方，面對資源獲取的不確定性和組織的依賴性，組織不斷改變自身結(jié)構(gòu)和行為模式，以便獲取和維持來自外部環(huán)境的資源，并使依賴最小化，其中的一個重要做法就是適應(yīng)和回避外部需求。［13］因此，在優(yōu)勢資源持有方表達(dá)了不愿合作的態(tài)度之后，處于弱勢地位的地方政府將采取適應(yīng)和回避資源需求的方式，不再強(qiáng)求與對方資源進(jìn)行交換和整合，從而放棄尋找解決方案。

不論是形成了何種資源依賴關(guān)系，可能存在的交易成本都是能否形成解決方案的重要影響因素。特別是在非對稱性依賴的情況下，持有優(yōu)勢資源的一方掌握著控制權(quán)，交易成本將成為其是否形成解決方案的重要考量因素。首先，任務(wù)復(fù)雜性越高，研究提出解決方案的難度就越大。如果解決某一特定問題存在潛在路徑越多，需要執(zhí)行的子任務(wù)數(shù)量越大，所涉及的業(yè)務(wù)主管部門范圍越廣，地方政府之間收集信息、談判議價的成本將越高，增加了形成解決方案的難度，合作各方可能就此放棄尋找解決方案。即使最終簽訂合作協(xié)議，這種協(xié)議往往具有高度的不完全性，難以形成一個真正意義上的解決方案。其次，如果合作中需要投入專用性資產(chǎn)，這就將存在合作關(guān)系一旦結(jié)束導(dǎo)致專用性資產(chǎn)價值受到損失的風(fēng)險。合作一方投入專用性資產(chǎn)后將被“套牢”，使其議價、談判能力遭到削弱，對這種風(fēng)險的擔(dān)憂將對研究提出解決方案造成障礙。由于害怕政治上的敲竹杠（政策的變化），專用性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)投資可能遲疑不前；那些擁有專用性資產(chǎn)（在一定區(qū)域內(nèi)或產(chǎn)業(yè)內(nèi)）的政治家和他們具有經(jīng)濟(jì)專用性投資（相對某個產(chǎn)業(yè)專用的人力或者物質(zhì)資本）的核心支持者將會密謀以使政策陷入鎖定狀態(tài)。［14］如果為開展合作而需要投入資產(chǎn)的專用性高，將增加地方政府合作的交易成本，由于對未來存在風(fēng)險的擔(dān)憂，合作各方將難以達(dá)成解決方案。因為，減少專用性資產(chǎn)的投入能躲避“手腳被困的窘境”。［15］專用性投資越大，專用性準(zhǔn)租就越多，爭奪準(zhǔn)租金的機(jī)會主義行為就越嚴(yán)重，從而締約的成本就越高。［16］最后，合作頻率也會增加交易成本。由于政府間合同的不完全性以及脆弱的履約保障機(jī)制，地方政府合作中存在采取機(jī)會主義行為的高度風(fēng)險，未來可能出現(xiàn)的合作頻率對于地方政府合作中的機(jī)會主義具有高度相關(guān)性，合作頻率越高，機(jī)會主義就越可能出現(xiàn)，從而對合作的交易成本產(chǎn)生影響。如果解決特定問題只需通過實施一次合作，即可解決問題從而完成合作目標(biāo)，各方地方政府無需再就合作中可能產(chǎn)生的分歧進(jìn)行再次協(xié)商談判，這種情況下解決方案就更可能形成。如果針對特定問題，需要通過長時間、持續(xù)性的合作，才能達(dá)到解決問題從而完成合作目標(biāo)，由于信息不對稱、解決方案的不完全性等因素，合作行為實施之后，各方地方政府仍然需要就如何繼續(xù)開展合作進(jìn)行協(xié)商談判，在這種情況下由于長時間、持續(xù)性合作所導(dǎo)致的不確定性，地方政府采取機(jī)會主義行為的風(fēng)險隨之提高，出于對未來履約風(fēng)險的擔(dān)憂，地方政府放棄尋找解決方案的可能性將大為增加。

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［責(zé)任編輯 肖 湘］

中圖分類號：D035.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-394X（2016）05-0043-07

收稿日期：2016-03-20

作者簡介：張建林，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生，從事地方治理研究。

Policy-making Process of Local Government Cooperation

ZHANG Jianlin
（School of Politics and Public Business Administration，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275，China）

Abstract：Policy-making is the origin of local government cooperation.Analysis of policy-making process is helpful to understand the local government behavior logic in cooperation.The paper constructs an analysis frame-work based on policy-making process of local government cooperation and the influencing factors.Policy-making process is divided into two stages including agenda-setting and solution-making.Influence on these two stages has been analyzed of the vertical pressure，resource dependence and transaction costs.

Key words：local government cooperation；policy-making；vertical pressure；resource dependence；transac-tion costs