中小學怎么才能去行政化，實現專家辦學？

張國華

推行校長職級制，我們下放的與其說是權力，還不如說是問題和矛盾。讓權力回歸其本位，有效化解了“行政化管理”帶來的一系列困局。

“推進公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位行政級別。”黨的十八屆三中全會的這一明確決定，為我們深入推進中小學去行政化和實施校長職級制改革指明了方向，堅定了信心，徹底打消了縈繞在我們心頭多年的改革能否持續的疑慮。

校長是掌控教育資源的人，從一定意義上說，只有有了好校長才會有好的教育。為了探索不斷產生好校長的制度環境和制度體系，我們一刻不停步地努力了整整十年。

一開始，我們并不知道用什么辦法才能評好校長職級

山東省濰坊市在2004年率先取消中小學校的行政級別，將中小學校長的管理任用考核評價等全部歸口教育部門，實行校長職級制改革，全市900多位有級別的校長檔案全部由組織部門移交教育部門，在當時可謂舉國關注，社會反響強烈，得到了絕大多數輿論的積極回響。應當說，對于長期以來中小學過于行政化的弊端，社會具有廣泛共識，人人都覺得應當尊重教育規律，由專家來辦學。特別是濰坊又是全國首批新課程改革的試驗區，更應率先探索專家辦學之路。

但是，當黨委、政府真的將中小學校長管理權全部交到我們手中的時候，我們才發現自己并不知道用什么辦法才能評好校長職級……當時我是分管基礎教育的副局長，具體負責對直屬中學的首次校長職級評審。由于直屬學校大都行政級別較高，干部幾乎都由市委組織部門管理，對學校和校長的評價也僅僅是投投票、談談話，完全沒有什么績效考核。在這種情況下還要評出每個校長的職級，就只好由評委會憑印象和看材料決定了，結果如何可想而知，每個校長新評的職級和原來的行政級別幾乎一個樣。

改革陷入了困境。

由于教育部門遲遲拿不出評選校長職級的有效辦法，只能沿用管理黨政干部的辦法來管理校長。時間一長，有些縣市區組織部門就坐不住了，開始以不同的方式給市里施加影響，紛紛要求退回原來的體制。

這不能怪組織部門。如果仍沿用過去的辦法管校長，教育部門確實沒有組織部門有優勢。幸運的是，當時的濰坊市領導特別是組織部負責同志，都是率先支持校長職級制的改革者，因為有了他們的全力支持，為我們贏得了持續探索的充分時空，使體制轉換過程中的各種矛盾和問題，既有了一個暴露和呈現的過程，又有了可以系統完善和構建的可能。

現在想來，如果沒有他們的魄力與擔當，我們就不會有2011年市委、市政府“全面深化校長職級制改革”的系統思路、舉措的出臺；濰坊如果堅持不下來，可能也就難有今天全國各地推進校長職級制改革的良好局面。我們永遠不能忘記這些支持教育的改革者。

校長的任免，教育局局長說了不算

具有標志性意義的2011年濰坊市委、市政府文件的出臺，頗費了一些周折。我們在總結六七年探索經驗教訓的基礎上，針對影響學校自主辦學、校長專業發展等突出問題，研究形成了包括校長后備人才、校長遴選、校長職級評定、校長職級補貼以及延長任職年齡等在內的一系列政策措施，而且經過與市領導和相關部門反復磋商終于達成了共識^，徹底突破了中小學過于行政化的傾向。本以為萬事大吉了，所以在文件會簽期間，我就陪同分管市長出國考察了。但我們剛一回國，局里分管此項工作的副書記就非常焦急地跟我說：“壞了，出大事了丨”文件在關鍵環節上簽批時被“翻轉”了，特別是在校長的選拔任用、職級評定等方面，全要經過市里審批，這比取消校長級別歸口教育部門的改革之前，管得還要具體。更為糟糕的是，市里幾個相關領導都已簽字，就等著正式印發了。

怎么辦？

無奈之下，我找到分管教育的王市長表明了我的態度。這招兒還真管用，一個看似難以調和的矛盾，竟讓她輕松地化解了，文件又恢復原貌并正式印發出來，從而開啟了濰坊校長職級制改革的全新時代。

我在這里之所以將這曲折的過程呈現出來，主要是告訴大家，改革從來就不是一帆風順的，特別在“簡政放權”上，從來都是困難重重。如果我們不能將改革進行到底，盡快將理想轉化為現實，用事實說話，改革就會極易出現反復而陷入被動。因為，權力下放后如果不及時裝人制度的籠子，隨時都可能被截留和濫用。

比如，在濰坊同樣取消單位級別，實施歸口管理的公共服務行業，不限于教育。有的行業市里也要求他們參照校長職級制進行改革，但實施的情況卻很不樂觀。對此，我在任期間，市里的先后三任組織部長幾乎都曾向我詢問過同一個問題：同樣的改革，你們的校長選拔任用職級評定等，年年都有不小的變動，怎么就沒聽到什么“不良反應”，甚至連一個投訴舉報的也沒有；而他們那里就上訪舉報不斷，搞得市里非常被動，問題究竟出在哪里呢？每當這時，我都會自信地告訴他們，我們之所以有這樣的好局面，主要是因為教育局局長說了不算。在我們這里誰能當校長，校長干得好不好，校長的職級高與低，等等，都是由制度和機制來產生和決定，教育局主要是管規則。

說來大家可能不信，但這是真事。2013年，我們市教育局直管的兩所學校校長出現空缺，就完全是由分管的局領導按規定程序組織實施，直至上任的。這兩個校長自參與競聘到上任后一年多的時間，都沒有到過我辦公室一次，沒有單獨見過面。說實話，這種情況要放在過去是絕對不可想象的。但現在已完全沒有了見面的必要，大家都知道，校長只要把學校辦好，什么也不用擔心；辦不好找誰也沒用。所以，我每想起這事，不但沒有絲毫怨言，反而滿是自豪感和成就感。因為這充分表明，我們持續推進的改革所追求的“依靠專家自主辦學”的局面已經形成。

怎樣選出好校長？靠的是校長后備人才制度和校長公開遴選制度

“校長職級制”解除了局長的兩大“煩心事”一件是，我當局長的時候，校長職級制尚處于探索的初步階段，還沒有建立起公開遴選校長的制度機制，每當學校校長出現空缺或需要調整，都是令我困惑煎熬的時候。

因為校長之于學校實在太重要，選一個好校長幾乎就意味著可以辦出一所好學校，不然就會直接影響成百上千甚至上萬師生的健康發展與成長。校長職業的特殊性，決定了這是一個經不起失敗的崗位。說實話，這么大的責任壓在我們一兩個局領導身上，對能否找出合適人選，實在是誠惶誠恐，沒有自信。雖然我一直在教育部門工作，對大部分人熟悉，也有著較為豐富的經驗與閱歷；雖然在確定目標人選前，我們也會認真參照各個學校領導班子成員的民主測評結果。但畢竟因為職務原因，幾乎人人都會在你面前展示最好的一面，更加難以準確了解每個人的境界追求和業務能力，而且還容易受到來自各種關系的干擾。

到底怎樣才能選出好校長呢？我們主要是構建了兩項制度。

一是建立了校長后備人才制度，將具有強烈意愿和校長潛質的人員通過資格過渡、考選、培訓、掛職鍛煉等方式，經綜合考核合格后，認定相應的校長任職資格，納入校長后備人才庫管理。當校長出現空缺時，只有具有了校長任職資格的人才可以參與競聘。這樣做的好處良多，比如，讓當校長成為可以公開追求但專業性要求很高的崗位，不再是誰都可以干的“行政事務官”；想當校長就需要研究和遵循辦學規律，提前做好各方面知識能力的準備。這就徹底擋住了社會上部分人主要是為當官而爭做中小學校長的可能性，為去行政化奠定了基礎。

二是建立了校長公開遴選制度，組建校長選聘委員會，從具備校長任職資格的報名人選中，通過理論考核、演講述職、民意考察等方式公開遴選，按1：3推薦出優秀后備人選，最后由教育行政主管部門按既定組織程序擇優聘任，把好政治關和民主關。校長選聘委員會由知名校長、教育專家和優秀教師代表7?11人組成，從專家評委資源庫中隨機抽取產生。我們之所以要依靠選聘委員會來幫助公開遴選，除了可以保證公平公正外，更是因為知名校長、教育專家和優秀教師才是最懂校長的人，他們先進的教育思想理念和改革創新成果，引領和代表著時代進步的方向，以他們豐富的經驗、見識和研究，不要說是新選校長，就是對老校長，也可以在舉手投足間就作出準確的判斷。這就是“專業的事情，一定要交給專業的組織和人員來做”的道理所在。

把權力交給當事人和專家，不僅讓局長解脫出來，而且還時常會有意外驚喜。比如，我們在選聾啞學校校長的時候，竟然是商業學校的二把手（副書記、副校長）競爭上了。這在傳統的觀念里是不可想象的，完全出乎我們預料。因為無論從學校曾經的級別、規模還是社會影響，這兩所學校都相差甚遠。商業學校曾是正縣級學校、國家重點職業中專，有著六七千人的規模；而聾啞學校是科級，只有一百多名師生。這位校長到任后，迅速發揮優勢，熱情高漲地帶領師生大搞教育教學改革，學校面貌煥然一新，真是令人敬佩。

另一件是，校長們總是有事沒事地想各種辦法跟局長套近乎，時常搞得你干不下事去。

事后靜心想想，你說這事難道能怪校長們嗎？還不是我們管辦不分，把人家逼的嗎？平心而論，不是有求于你，誰會愿意放著清靜的日子不過，更何況都是些向來清高的知識分子呢？其實，過去校長們要討好的絕不僅僅是局長，對局里的科室也都怠慢不得，他們可都是管學校的。所以，光選出專家型的人當校長，還遠遠不夠，必須大力推進簡政放權，才能讓他們真正自主自立起來，走向專家辦學的道路。

教育局從對學校辦學的直接管理活動中退出，轉變為管辦評規則的制定者和監督落實者

我們主要做了三項工作。

首先，落實學校的辦學自主權。主要有：副校長的提名權交給校長；將中層干部的競聘權、教師職稱的評聘權、上級對教師的各類評優表彰推選權等，全部下放指標到學校，由學校結合各自實際按規則制定標準，并經學校教職工85%以上的信任投票，方可上報教育局研究。教育局研究的規則是，只要學校嚴格按規則實施，特別是教職工滿意度達到規定的要求，經公示無疑義，就應當完全尊重學校的意見。嚴格堅持“學校內部誰用人誰評價、誰了解情況誰評價”的原則，全面激發出用人和評價的正能量，既促進了學校資源充分聚集到教書育人的核心環節上，又徹底根除了用人方面不正之風滋生的土壤。

比如，教師職稱評聘，過去由教育部門和人社部門集中管理，直接依靠評委會看材料來評定，學校幾乎沒有自主權，結果時常出現在教學一線的骨干教師不一定能評上，而不在教學崗位的人卻能評得上，甚至找找關系就能評上的尷尬現象。搞得許多教師不愿上課、不愿當班主任。職稱本應是一項調動教師積極性的政策，長期以來卻廣受詬病。現在權力下放給學校，由學校全體教職工參與、民主決定，這些問題全部迎刃而解，老師們爭相上課、爭相當班主任已蔚然成風。

所以，從一定意義上說，我們下放的與其說是權力，還不如說是問題和矛盾。通過讓權力回歸其本位，有效化解了行政化帶來的無法克服的一系列困局。

其他方面，如通過實施生均撥款等落實學校的財務自主權；通過改革高中招生考試制度等落實學校評價學生、特色辦學、課程教學改革等自主權，也都是在促使權力回歸其本位。

其次，最大限度減少對學校自主辦學的干擾。2012年我們專門出臺了文件，取消市級面向中小學的檢查、評比、達標驗收等50多項，規定除涉及安全穩定和年度績效考核等政府行為與底線管理外，教育部門一律不再對學校的教育教學和管理進行檢查、評比、達標驗收。

管學校的權力幾乎都放下去了，又不允許到學校開展檢查、評比、達標驗收，學校的辦學自主權是有保障了，但我們教育局怎么辦？憑什么保證學校始終與上級保持一致不發生方向性問題？憑什么保證學校真正遵循規律辦出生機活力呢？

到了這個時候，作為教育主管部門必須清醒地認識到，我們簡政放權絕不是“放責”，更不是“放任”，恰恰相反，我們放權是為了更好更有效地履職盡責，是為了讓學校可以更充分地尊重教育規律、辦好讓人民滿意的教育。但實踐告訴我們，即使有了專家型校長，將該放的權力放到位，也不能保證辦出學校的生機活力，專家辦學的局面也不會自發形成。因為，教育主管部門手里還有一個重要的權力需要匡正，這就是教育部門怎么評價學校、怎么評價校長。評價是指揮棒。如果我們仍然沿用傳統的行政化的思維，還是完全要由主管部門自己說了算，處處以有利于部門管理，而不是以有利于學校辦學為出發點，那再好的校長可能也發揮不了多大作用。

基于上述思考，我們在切實加強黨的領導和民主監督的基礎上，著力構建起以促進學校內生性增長為主要特征的評價機制，讓權力和責任真正統一起來，由“要我做”變為“我要做”，促使學校和校長必須擔當起破解教育熱點難點問題的責任。越是放權越要強化監督管理。這也就是我們的第三個著力點。

科學評價機制促使校長把全部精力都用在關注學校內涵發展上

我們教育主管部門委托第三方評價機構，每學年都要對所屬學校進行一次年度績效考核，確定校長年度考核等次；每四年要評定一次校長職級，并據此發放校長職級補貼和年度績效獎勵。應當說，這是在整個校長職級制構建過程中，最為艱難的事情。當我們搞不清楚教育部門該管什么、不該管什么以及管不了、管不好的事情由誰來監督評價的時候，搞不清楚究竟怎樣處理遵循教育規律和群眾現實利益的關系等問題的時候，你根本不知道從何下手來給每一位校長評定什么職級，更不可能解決學校去行政化和真正實現專家辦學的問題。

為此，濰坊市教育局年年都把如何評價學校和校長作為重點工作項目，組織全國專家和基層的校長一起攻關破解，歷經五六年的反復探索，才終于理清了思路，確定了考核評定學校和校長必須要著力處理好三個關系，以此促進和保障學校走向自主辦學、內生增長的健康發展軌道。

一是正確把握校長辦學理念與學校辦學實踐的關系，突出對校長辦學理念轉化為辦學實踐能力的評價。新課程的一個突出變化是下放部分課程權力給學校，校長如果沒有自己的辦學理念和轉化能力，就無法統籌學校和教師資源，研究開發適合每個學生成長需要的課程體系，就領導不了現代學校。校長對學校的領導首先是思想理念的領導。所以，在評價時，我們既要注重校長有沒有先進正確的辦學思想，又要求專家必須深入學校師生活動中檢驗理念是否轉化為教育教學成果，更注重以學校的辦學業績評定校長的能力水平。在職級評定中校長個人成果只占20%，其他80%主要依據學校辦學情況，引導校長必須“說”“做”結合、知行統一，真正致力于把學校辦好，走專業化發展道路。

2012年全國英語等級考試，在我們的一批中小學設了考點，我陪同省教育廳分管高教的廳長巡視。在走訪了幾所學校，聽了校長們的介紹后，他由衷地感慨道：“你們的校長和別的地方真的不一樣了，個個都有自己的辦學理念和追求，真是令人羨慕。”其實這樣的鼓勵近幾年時常都會聽到，我們為有這樣一批令人尊敬的專家型的校長而心懷感激。

二是正確把握學校常規管理與創新求變的關系，突出對學校常態運行效果的評價。引導校長按照教育規律辦學，穩中求進。首先要致力于將學校辦成符合國家規范要求的合格學校，然后在此基礎上開展改革創新，才可能有一個好的考核評定成績。因為，我們在確定權重時，將常規管理與改革創新的占比規定為70%和30%，而且對常規管理采取倒扣分的辦法，特別是對違規辦學和安全穩定這些關乎根本利益的方面，都是大幅度扣分甚至“一票否決”。這些常規管理的內容，確立了30余項，作為學校不能觸碰的“底線”一以日常發現的問題為依據，根本不用專門到校檢查。為什么濰坊中小學的課業負擔在山東省最輕？應當說與上述機制密切相關。而創新求變的內容，都是由學校和校長自主確定，由第三方專家到校評議、認定，這又為學校走上自主發展、專家辦學的道路，辦出學校的生機活力提供了應有的空間和動力。

三是正確處理教師認可與群眾滿意的關系，突出辦學滿意度的評價。既要遵循規律，辦老師們支持贊賞的學校，又要辦學生和家長滿意的教育，而且這兩個滿意度，在確定學校辦學業績時要作為系數，滿意度越高業績考核才能越好。

因為有了這樣的考核評價學校和校長職級評定的機制，我們的校長幾乎把全部精力都用在了關注學校內涵發展，關注課程課堂改革，落實學校教書育人上。整個區域呈現出輕負擔、高質量和全面實施素質教育的良好局面，也就不足為怪了。當然，校長職級補貼、延長任職年齡等政策措施，對于去行政化和形成專家辦學的局面也必不可少。