緬甸2015年大選：族群政治何去何從？*

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緬甸2015年大選：族群政治何去何從？*

摘 要：全國民主聯盟（民盟/NLD）2015年大選的壓倒性勝利開啟了有軍人背景的政府統治結束后、新一輪的民主變革。民盟在少數民族地區如此大規模的勝利意味著全緬甸民族希望民盟為緬甸人民開啟和平與民主新時代的愿景。對此，國內外都表示殷切期許，未來的政府在執政初期也會受到國際社會的善待。緬甸在社會與政治生活各主要方面均面臨棘手的挑戰，包括從有軍人背景的政府中真正轉型、政治改革和簽署涵蓋所有少數民族的全國停火協議（NCA）。雖然民盟勝利，但是國內外各方對各少數民族群體權益的關切猶在。除非民盟能夠首創性地突破現有政治僵局，否則沖突和少數民族的邊緣化仍將繼續。目前普遍的認知是，緬甸現有政治結構中的“FPTP（簡單多數）”選舉制度并不能保障少數民族群體具有平等的代表性。將來數月，朝著民主政治與包容性全面停火協議新時代的成功轉型至關重要，將為族群和平與數十年來“拔根式”的改革提供最好的機會。因此，各方合作努力而不應自私自利，這點非常關鍵。

*本篇報告是由跨國研究所（TNI）緬甸項目組完成，該項目組目標是加強緬甸（少數民族）公民社會團體和政治參與者應對挑戰的能力，加快緬甸國家開放，致力于推促包容性和持續性的和平進程。TNI目前已經在緬甸民族地區建立了專業的知識分析框架，同時還就土地爭端、替代發展、反毒品人道主義政策等領域進行研究。本篇報告受到瑞典的資金支持。

緒 論

盡管面臨著重大挑戰，緬甸整體上和平度過了大選日。昂山素季的民盟凱旋而歸，也讓國內外的觀察家們認為這次大選真正脫離了違法亂紀的痼疾。如此大規模的勝利，加上現政府領袖和軍人首腦清晰明確地保證未來數月有秩序地移交權力，這開啟了緬甸獨立以來可能最樂觀的新篇章。

外界對于新政府的希望和期許異常之高。然而，新政府面臨的所有挑戰都比以往更加難以克服。整體說來，目前的較大挑戰是：如何處理軍政府執政數十年留下的政治構架、對少數民族的排斥和自1948年就存在的民地武沖突。盡管大選本身和平有序，但在撣邦和克欽邦局部沖突仍很激烈，緬甸國防軍在大選前后均發動了意料之外的襲擊。除了這樣的不確定性，大選結果不僅反映出民盟在全國的受歡迎程度，實際上還暗含了（民盟）通過簡單多數制選舉系統贏取少數民族政黨大部分議席的潛臺詞，或者極端點說，后者幾乎沒有贏得什么席位。

參考其他的轉型周期，即1948年、1962年和1988年，這樣的政治不平衡、不穩定意味著新政府將繼承一種異常不穩定的政治環境，何況它還需要兌現構建國內和平與民主的諾言。現在，通過來自內比都的議會政治及與民地武組織進行全國停火對話這兩種不同軌道進行的憲政體系改革仍在繼續。這兩種軌道都是由即將離任的吳登盛政府所開創的，該政府2011年上臺，由退休將軍吳登盛任總統組織內閣并執掌國家政權，議會則由有軍人背景的鞏固與發展黨（鞏發黨/USDP）控制。但在2015年11月，盡管軍人仍將在議會中保留25%的固定席位，但還是沒能挽回鞏發黨在大選中的慘敗①此前民盟為首的反對派曾試圖提交議會修改軍人占有國家議會、省邦議會25%當然議席的憲法條款（2008年憲法第438條），但未能成功。2015年11月8日大選中，鞏發黨在全部1150個聯邦議會和省邦議會議席中僅得到118個議席，只占總議席的10%左右——譯者注。。

在近半個世紀的軍政府統治后，緬甸人民即將進入未知水域。在向著努力和改革方向的進程中，未來政府將獲得國內國際極大的善意幫助。盡管如此，少數民族事務會讓這個蜜月期變短。

將來數月，緬甸民眾們將近距離看到民盟如何在建立新政府進程中與軍方談判，繼續兼顧和平與改革進程。民盟取得壓倒性勝利后，將在建立包容性政府和改變國內政策方面受到仔細考察。同時，對于未來民盟政府推動全國和平進程的期許很高，而民盟當前也拒絕承認軍人之前與8支民地武簽署的NCA，因為這個協議并沒有包含所有的民地武組織。

為完成這些工作，民盟將面對兩個長期存在的挑戰。首先，民盟政治家必須說服軍人領袖，既限制他們的影響力，又保持最大的克制和發揮自己的作用，緩和緊張局勢。第二，不應該假設民盟會天然地信任和支持所有少數民族團體。過去的經驗證明，緬甸不同民族間的政治互疑是一種“遺產”。即使民盟獲得了壓倒性勝利，對民盟的懷疑聲音也在——民盟被認為是一個“大緬族”政黨——它能不能真正理解少數民族的困苦、做好政治改革的準備、做好讓步來結束數十年的內部沖突還不得而知。

重要的時刻到臨了。從積極的方面來說，2015年大選和全國停火協議的努力都有支持建立一個更加包容、和平和民主的未來的潛力。然而，緬甸剛剛處于轉型的開端，要保證成功的結果，還需要更多的信任構建與談判。現在，在議會和停火會議上，各方仍然過于關注進程而非實質性的內容，政治談判和改革實施還并未開始。

競選周期

對于這樣一個有著深刻政治分歧和族群沖突的國家來說，本次大選期間很明顯的特點就是并沒有多少選舉暴力事件。競選總共8周，從9月8日到11月6日。②11月7日和大選日11月8日兩天不允許競選。只有規模大、資金雄厚的政黨——包括民盟和鞏發黨——有制度優勢和財政資源來進行實質性的競選造勢。大部分少數民族政黨面臨著重大的組織性與資金限制，以至于活動相當有限。緬甸當地貧乏的基礎設施導致競選更加困難、耗時和昂貴。最后，大部分小政黨都把競選活動集中在大選前最后幾天或幾周，只有撣邦民族民主聯盟（SNLD）、撣邦民族發展黨（SNDP）和若開民族黨（ANP）除外。

少數民族邊境地區也只曝出少量的沖突或恐嚇事件，包括一些地區有民兵組織（PyiThu Sit）對競選活動進行威脅、限制，如部分勃歐和德昂（布朗）“自治區（SAZs）”在撣邦地區及被東北克欽邦邊防軍（BGF）所控制的地區。在2010年大選中，超過30%的議席是與民兵組織或邊防軍有關聯的、受到政府支持的。同時有消息稱，南傘鎮德昂自治區在大選前夕發生槍擊事件，導致有政黨機構受到威脅而被迫撤離該地區，無法參加第二天的投票。此外在9月份，政府軍令與其簽署停火協議的民地武組織復興撣邦委員會/南撣邦軍（RCSS/SSA-South）警告一些政黨暫時撤離其參選區域。

當大選正在和平而如火如荼地舉行時，少數民族邊境地區近況卻不盡如人意。除了不同民地武組織零星交火和意外沖突，緬軍還經常采取一些軍事行動，大范圍地影響了當地居民的生活。從10月6日開始，中部撣邦勐蘇鎮內和周遭爆發了一系列沖突，主要來自政府軍和撣邦進步黨/北撣邦軍（SSPP/SSA-North）。據悉，緬軍發起異同尋常的進攻，如動用了固定翼飛機、武裝直升機和遠程火炮，這些裝備完全是高級別的戰事命令下才會出動的。有多達1萬名平民不得不離鄉背井，這還在很大范圍內引發了大量的人權者示威。

據北撣邦軍——該軍1989年曾與中央政府停火——發言人稱，政府軍進攻的節點同大選息息相關，是為了在大選前施壓逼迫其簽署全國停火協議。但讓吳登盛政府焦頭爛額的是，10月15日最終還是只有8支民地武簽了協議，不包括北撣邦軍：

“我認為進攻是因為我們不簽NCA。而我們之所以不簽，就是因為這個NCA不具有包容性。我們要所有的組織——包括德昂、果敢軍成為其中一份子。我們需要所有撣邦的停火與和平。此外，我們也認為進攻同大選有關聯。政府指控我們摧毀了大選。”①對北撣邦軍代表2015年11月6日的采訪。

少數民族領袖同時也相信，在北撣邦軍總部發生的襲擊事件是緬軍斬斷該民武與其強大盟友——控制著大部分東部領土的佤邦聯合軍（佤聯軍/UWSA）——之間聯系的一種軍事戰略。許多民地武組織在1989年后都與中央政府進行了和談或者停火。但由于政府在族群政治方面沒有什么進展，因此有人擔心軍方要用一些行動來拓展其控制區域。2015年軍人軍事行動同樣也威脅到南撣邦軍，盡管這支軍隊最后成為簽署NCA協議的核心支持者之一。據南撣邦軍透露，政府軍在9月份也通過武裝直升機襲擊該民地武，并暗示該行動并非地方軍事行動而是國防軍總部指令。為此，南撣邦軍在簽署NCA之前實際有所動搖。

最終在大選后，11月20日緬政府軍單方面宣布停止進攻，隨后11月23-24日北撣邦軍派代表團到仰光與政府和談，達成了一個包含6點內容的協議，包括對既有武裝進行分離的條款，軍方要求北撣邦軍放棄具有戰略意義的主干道和中部撣邦的一些城鎮。隨后，沖突有所減少，但實際上當地的緊張局面并沒有完全緩和。北撣邦軍與政府軍實現了雙邊停火，②如同UWSA，北撣邦軍也已經與前軍政府在1989年后簽署過雙邊停火協議。雖然這種形式的停火在2013年2月沖突后就有過一次。

緬軍方異同尋常的進攻以及同大選節點的密切關聯性，昭示著軍人領袖試圖在充滿爭端的撣邦地區強制實施安全解決方案，并且為其能掌控的新政府上臺奠基。果敢特區今年早些時候發生多次較為激烈的戰斗、處于緊急管制和宵禁狀態，但是大選仍然在不斷往前推進。大選當天本身是和平的，總統吳登盛也在11月17日取消了長達9個月的緊急狀態。盡管如此，緬甸民族民主聯合軍（MNDAA）采取打了就跑的游擊戰術，在11月27日于果敢首府老街再度發動了對政府軍的襲擊，中部和北部撣邦的許多地區再度陷入騷亂。

同樣的不穩定也在克欽邦持續，政府軍同克欽獨立組織（KIO）在大選期間發生了數次沖突。KIO在1994-2011年間與政府軍停火，并且在之后加入了NCA談判進程，但在10月份拒絕簽署NCA。克欽邦的曼西鎮9月中旬爆發了沖突，并于9月26日進一步升級，導致300名平民流離失所。此外，11月14日之后在莫因鎮政府軍再度與KIO的第八旅進行了激烈交火。

比起撣邦中部的沖突，莫因的沖突異常激烈，包括了空軍和地面部隊的綜合使用。據一位KIO發言人稱：

“在簽署NCA后，政府軍就襲擊了北撣邦和克欽軍。這些襲擊規模加大，表明他們是受了高層指派的，自然也要得到總統批準。在緬北的沖突與東南部沖突截然不同，這不再是一個地區問題，而是一個地緣政治議題。”①對克欽軍代表2015年12月2日的采訪。

現在的問題是：這些沖突是否能隨著2015年大選與鞏發黨-軍人政府向民盟政府的過渡有所改觀？以及能夠在多大程度上得到改觀？

沖突與剝奪公民選舉權

持續的地區沖突導致大選在不少地區的投票被取消。這樣的情況至少影響了撣邦的7個鎮，包括21個選區：7個人民院、14個撣邦議會。②每個鎮有3個選區：1個是人民院/下院、兩個是省邦議會選區。取消的4個鎮區是：佤族自治區（完全被UWSA控制，包括邦桑、勐卯、南番、邦畹4個地區）、勐拉鎮區（被MNDAA控制），以及中部撣邦地區近期與北撣邦軍發生沖突的克耶迪、勐蘇鎮。這也影響了克欽、撣邦和克倫邦、勃固省的不少選區，還包括一個孟邦的村級選區。③所有取消的細節詳見國家選舉委員會（UEC）在2015年10月12日和27日公布的2015年61-65號令、67號令。在2010年大選中，受影響最大的地區是克耶邦，當時該邦大部分地區的投票都取消了。總的來看，總共有近600個村子的50萬投票者被剝脫了公民選舉權，原因就是邊境地區的安全、通道等問題。按照選舉法，取消投票只能有兩個原因：一是缺乏進入大選區域統計名單的通道（例如中緬邊境佤聯軍及其盟友MNDAA控制的地區），二是因為投票缺乏足夠的安全措施。本次大選受影響的地區跟2010年類似，但新的情況是突然爆發的沖突，例如政府軍與KIO的爭端、北部和中央撣邦地區政府軍實施對北撣邦軍和其他民地武的軍事行動等。

取消大選與民族沖突帶來的惡果是，當地社會不得平靜。對于這種2010年就發生過、2012年補選又發生，直到今年大選再度呈現的“取消”情況，有關人士非常擔憂，認為這是為了掩蓋“不透明”的方法。這也讓外界對當局“取消”的政治動機表示普遍質疑和擔心。

這樣的擔憂在2015年再度出現。據克欽邦民主黨（KSDP）的馬楠杜伽表示，“我們已經問過政府關于不在克欽邦某些選區投票的事，他們說這是因為2010年的有些選票站無法開放。”緊接著，10月27日，緬政府決定由于政府軍與北撣邦軍的沖突，考慮到安全和穩定，取消中部撣邦克耶迪和勐蘇鎮的投票，而這個決定遭到了SNLD的譴責。據SNLD稱，選舉委員會受到其“對手”（即SNDP）的誤導，是為了擠壓SNLD的議席，并沒有必要取消整個鎮區的投票。與SNDP不同，SNLD在2010年與民盟一同抵制當年的大選，因而被認為2015年有很大機會贏得這些被取消鎮區的選票。

隨著大選日接近，其他地區也出現了爭議，比如克倫邦克亞因塞基鎮的選舉委員會官員在一些村沒能建起投票站，并不是因為安全原因而是故意擠壓孟族人的選票。這一系列缺乏透明度和協商而聲稱不安全的行為，實際上加劇了當地的互不信任、偏見與恐懼。

毋庸置疑，最敏感的議題還是穆斯林群體投票權的問題。除了少數民族群體被剝奪投票權之外，還有50萬穆斯林也無法投票，大部分是北若開地區的羅興伽人。這樣大規模剝奪公民權的行為緊隨著政府2015年3月決定取消臨時居民身份證（即所謂“白卡”）而來，而憲法法院早在1982年公民法里就限定投票者為完全公民身份者。整個公共的少數民族政治環境就是比較復雜的。隨著通過暴力支持游說的佛教民族主義者影響，80名穆斯林候選人也被排擠在11月份的大選之外。不管是民盟還是鞏發黨，都沒有穆斯林候選人。

最后，穆斯林投票者在大選日大量投票給民盟，而少部分的穆斯林仍然作為獨立候選人或者組織小黨競選，不過基本在票箱中全軍覆沒。有一種保守的愿景認為，民盟會提高穆斯林將來的社會經濟地位。然而，盡管2015年大選被認為是自由公正的，許多地區還是取消了選票或者剝奪了民眾投票權，包括邊境地區的許多當地人，不管是因為沖突還是社會緊張局面，這都讓大選的可信度和當地的合法性結果蒙受陰霾。

少數民族政黨差勁的表現

本次大選最令人詫異的結果之一，就是民盟獲得壓倒性勝利，贏得79%的民選國家議會議席，這一點對許多觀察者而言都是意料之外的。同樣令人驚詫的還包括與軍隊聯系緊密的鞏發黨的慘敗，僅獲得8%的民選議席。另外一個同軍隊關系密切的政黨——民族團結黨（NUP），表現同樣差勁。此外，最令人詫異的是少數民族政黨的慘敗，許多少數民族政黨連一席之地都沒有獲得。

其他一些獲得選席的少數民族政黨，像SNLD和佐米民主聯盟（ZDC）①佐米民主聯盟緬文原名是，但其公布在選舉委員會的英文譯名是Zomi Congress for Democracy，前者可翻譯為“佐米民主聯盟”，后者可翻譯為“佐米民主國會”，為符合該政黨定位，本處仍按緬文原意譯為“佐米民主聯盟”——譯者注。，他們在2010年與民盟一同抵制大選，或者同民地武組織聯系密切，例如勃歐民族組織（PNO）。相比之下，一些在2010年表現良好的政黨獲得議席較少甚至沒有，如全孟邦區域民主黨（AMRDP）、欽進步黨（CPP）、欽民族黨（現在的欽民族民主黨，CNDP）、波隆-索奧民主黨（PSDP）、撣邦民族民主黨（SNDP）等。表1顯示了本次國家議會兩院的議席。

表1 國家議會各當選政黨及其議席占比

如大選結果所示，少數民族黨派在國家議會中僅有56個議席，共占11%。這比起2010年或1990年大選的勢頭可弱多了。實際上，2015年參選的政黨是要更多的，參加競選的政黨有55個，但是贏得議席的政黨只占參選政黨的18%，如表2所示。

表2 少數民族政黨歷年參選情況

在少數民族政黨所在的7個邦議會中，很多大選結果也讓其掃興。民盟現在完全地，或者說事實上控制了7個邦中的5個。唯一一個取得不錯成績的政黨是若開民族黨（ANP），只在邦議會比多數黨（民盟）少了1個議席，盡管該黨主席埃貌輸掉其參選選區的議席，以至于他想當邦行政總長的愿望落空。①民盟議員以40%選票率贏得了穆南第二選區（Munaung-2）議席，鞏發黨贏得33%，埃貌只獲得23%。SNLD在撣邦表現失常，比鞏發黨議席還要少，只比民盟多一點點。完整的結果請參見表3。

表3 7個邦議會（按照比例展現）①在一些地區，選席并不能很平均地分為3個，故而軍隊議席并不是很準確地定在25%。例如，撣邦就是一個很好的例子，其中有14個席位被取消掉，而軍人預留席位仍然按原來的選區數量分配，包括了那部分并沒有進行大選的地區（即軍人當然議席超過了25%）。2010年，佤族自治區4個鎮并沒有作為選區；2015年4個鎮作為選區，但卻沒有進行大選投票。

②傈僳（Lisu）民族發展黨（National Development Party），簡稱NDP，后文出現的NDP均指“民族發展黨”——譯者注。

③克欽邦團結與民主黨（Unity and Democracy Party Kachin State），簡稱UDPKS——譯者注。

④克倫人民黨（Kayin People’s Party），簡稱KPP——譯者注。

SNLD 　25 　17.6%民盟 　23 　16.2%其他 　22 　15.5% TNP 7席；PNO 6席；拉祜NDP 2席；WDP 2席；阿卡NDP 1席；傈僳NDP 1席；SNDP 1席；WNUP 1席①；獨立候選人1席

①佤民族團結黨（Wa National United Party），簡稱WNUP——譯者注。

其他表現不錯的少數民族政黨，在他們對應的小地理區域內代表當地民族選民，使得選票更為集中，主要在各自治地區，詳見表4。

表4 少數民族自治地區的選舉結果②根據緬甸憲法第276（d）條：自治州或自治縣政府由下列人士組成：一是自治州或自治縣所轄鎮區選出的省、邦議會代表；二是國防軍總司令依法提名的負責安全和邊境事務的軍隊代表。總計成員不得少于10人（軍人當然代表占1/4）。

除了少數民族地區和自治區，還有第三類代表民族團體的選舉架構，甚至涵蓋了多數民族緬族，也就是所謂“國家種族”或“民族事務部”部長們。這些額外的、非地理區域型的省/邦選區是根據憲法第一百六十一條成立的，按照該項規定，少數民族人口在每個省或者邦超過51，500人以上t即有權利選出一名區域議會代表，不過要保證他們既不是該省邦主要少數民族，也沒有在該省邦建立既有的自治區/縣（這些席位已經包含在表3的數據中）。需要注意的是，除了投票者需要來自特定族群外，代表該群體參選的候選人們并不需要來自這個族群，原則就是少數民族選民們有權選擇任何他們希望可以代表他們的人。③這一點在那些拒絕承認自己不是相應族群代表成功申訴后，于選舉委員會內得到確認。

除了履行立法職責，這些民族代表自動接任其在省邦政府中涉及該族群事務的前任當選委員。在2010年大選中這樣的席位有29個，而由于缺乏任何少數民族的更新數據，選舉委員會在2015年也同樣分派了29個席位，盡管有別的組織援引2014年人口與戶籍普查認為自己符合成立代表席位的資格。④2014年人口統計對民族數據也有統計，但因為數據的政治敏感性并沒有公開，且對135個民族的官方劃分仍在評估。這些數據同樣也以不一致的方式用在“國家種族”席位劃分中。這29個席位見表5。

表5 民族事務部議席

解釋與反思

少數民族政黨如此糟糕的表現值得仔細探析和深思。一些觀察者和領導人指出，“1990年代”政黨和“2010年代”政黨的惡性競爭是失敗的一個關鍵因素，其中不少是同一個民族內部競爭，分散了選票。已經清楚的是，作為唯一一個不同年代政黨完成合并的若開黨們，組建了若開民族黨（ANP）并在大選中表現良好。①1990年代的若開民主聯盟和2010年代的若開民族發展黨。一些分析指出：單獨的少數民族政黨無力同民盟競爭，因為后者是知名人士昂山素季領導、資金較足和競選效果出色的全國性政黨。

從選舉委員會12月2日投票數據分析可進一步摸清這些問題。特別是，可以通過計算將同一民族不同政黨分散掉的選席加總，來計算其在每一個選區的實際效果，發現結果將比勝選政黨票數還多。例如，在撣邦南部的南桑鎮選區人民院，票數如下：

政黨 　　選票鞏發黨 　14，211 SNLD 　12，388民盟 　8529 SNDP 　2013 NUP 　1030

顯然，如果兩個撣族政黨SNLD和SNDP能夠合并，那么票數肯定能夠超過鞏發黨，成為該地區的勝選政黨。如果兩邊的投票者都能夠投給這個合并后的撣族黨，而不是分散選票，那么撣族黨必然贏得該選席。

表6 7個少數民族邦因票數分散造成的敗選情況

①克倫民族黨（Karen National Party）的簡稱。

②欽民主聯盟（Chin League for Democracy）的簡稱。

當然，實際上因為選票分散造成的影響比較小。在所有3層議會——民族院/上院、人民院/下院、省邦議會中，只有17個議席是這種情況，即一旦少數民族政黨合并就能勝選的案例。這對于整個少數民族邦來說只占4%的議席（可從表6參詳）。

這些計算并不一定能夠看到投票者意愿的全貌。只能說，大部分民族政黨沒能成功合并助長了其不團結，在競選同一個選區時因為選民票數減少而降低了勝選的可能性。還有一種可能是，當這些政黨之間競爭時，采取一些競選手段拉低了對手的選票。例如，在許多選區投票給民盟的人會采取一些措施去阻礙對手給鞏發黨投票。而一個團結的民族政黨不會受到這類措施的影響，當然這并沒有辦法實際測算。由于民地武沖突還在繼續，和平改革任重道遠，后停火時代的族群政治會如何，還很難推測。

在很多少數民族邦，民盟受歡迎程度超出了少數民族政黨能夠匹敵的范圍，即使他們再取信于民、組織良好，也無法挑戰民盟候選人。在很多克欽、克耶、克倫、孟和欽邦的選區，民盟贏得超過50%以上的選票。顯然，昂山素季求變、對更好將來的許愿以及她長期對抗軍人政府的實踐，同民族地區的投票者有著強烈的共鳴。因此，民盟的競選有很強的個人驅動因素在。此外，基于良好的第一印象，該黨在許多地區遴選當地候選人時也下了很好的功夫。

除了以上整體情況之外，若開和撣邦兩地的選情有所例外。若開邦有很多發揮作用的因素，包括強烈的若開民族主義因素；若開族占若開邦大多數；幾乎所有非若開群體——羅興伽穆斯林都被剝奪了公民權；2012年暴力與緊張的局面讓認同政治尤其強烈；兩個最大的若開政黨合并，其中一個是1990年代的若開民主聯盟（曾抵制2010年大選）；佛教民族主義者的推促——民盟被指責同情穆斯林和羅興伽人。盡管如此，民盟仍然在大部分南部若開的城鎮表現良好，只是從整個邦來看，ANP贏得了較大優勢。這里舉個例子，下表是實兌地區民族院/下院的選票情況：

政黨 　　票數 　　占百分比ANP 　44，027 　67.0% USDP 　16，816 　25.6% NLD 　2140 　3.3% RPP①　1877 　2.9% NUP 　832 　1.3%

①若開愛國黨（Rakhine Patriotic Party）的簡稱，這個小黨是最后1個申請成立的政黨之一，總部在實兌，成立時間是2015年7月。

另一個例外是撣邦的情況。撣邦是唯一的哪個黨都沒辦法占據多數的選區，但是令人意外的是，鞏發黨卻贏得了最多議席，占到了民選議席近三分之一，盡管這還沒有軍人預留的席位多（參見表3）。SNLD和民盟排到第二、第三，議席票數相近，剩下的則分配到其他8個政黨和獨立候選人中。

正如在其他一些地區一樣，投票模式表明了選民對2010年代政黨的厭惡，不管是鞏發黨或是其他民族政黨，認為他們是當時被“增補”上去的。結果是，與2010年選席分布相對應，出現兩個最主要的變化：當年抵制2010年大選的民盟，贏得了大量鞏發黨和其他民族政黨的議席；而同樣在2010年抵制大選的SNLD，也取代了2010年大選后SNDP的位置，贏得不少撣邦席位，后者僅獲得1個議席。

那么，主要的問題是，為什么在撣邦地區鞏發黨能夠經營得這么好，而不像剩下的那些政黨一樣呢？這有很多因素在里邊。由于軍事行動仍然在（撣邦）持續，當局能夠操縱選票的機會很多，正如2010年一樣。一定數量的地區還受到軍人建立或支持的民兵組織的影響，這些人都傾向于把票投給鞏發黨。當然，沖突和不安全限制了民盟或者其他反對黨在有些地區的競選，同時在很多偏遠的或者受沖突影響的城鎮，政黨代表也很少。由于很多農村地區的民地武組織實際上進行著抵抗行為，一些地區能夠競選的可靠政黨也缺席了。例如，鞏發黨在果敢地區的情況，當地大選時還在進行軍事管制。在果敢，只有1個叫撣邦果敢民主黨的小黨同鞏發黨競爭，而這個小黨僅僅獲得一小部分選票。最后，正如表6中體現的那樣，在撣邦不少地區，鞏發黨從撣族政黨分裂、選票分散中獲益。

總結來說，一些政治和安全要素的確導致邊境地區選舉出現問題。但是，在撣邦地區出現特定因素的聚合，并且導致與其他省邦不同的結果。緊接著，無疑全國性的選票都投給民盟，這也是投給變革的票，對于民盟和其他有關政黨來說，如何在新時期推進和平和改革事宜是一大挑戰。

族群政治路在何方？

2015年選舉結果對于新政治時期內的族群政治無疑影響巨大。上議院是所謂的“民族的議會”——意在反映整個國家的民族多樣性，給予緬甸少數民族同多數的緬族平等的代表權。但與民族多樣性的表象并存，也要看到大部分新議會成員是來自于民盟。相對地，少數民族政黨議席較少，讓人回想起緬甸剛剛獨立那會兒——國內政治主要由另外一支緬族主導的政黨支配，即反法西斯人民自由同盟（AFPFL）。

顯然，正如投票結果顯示的那樣，大量少數民族地區的民眾希望昂山素季能夠結束內亂、帶來有意義的政治改革。但是，民盟不得不通過實踐對這些期許和信任進行快速行動。因為私底下，許多民族領袖已經意識到昂山素季和民盟并不能全面理解少數民族的不滿和意見。他們認為該黨是一個權威式的、緬族領導的組織，并不會尊重少數民族的利益。民盟總是有一套嚴肅的黨規黨紀系統，昂山素季明確表示代表成員必須遵循黨的立場，警告他們“不要在高樓大廈下搭小帳篷”。這加劇了對民盟議員將無法在議會展開多樣化議題討論的擔憂。

這些擔憂在少數民族邦就顯得更加尖銳，盡管他們（民盟議員）有著非常有限下放的權力，但是卻傾向于對少數民族民眾有更多事務上的控制。還有，民盟在7個邦中的5個占據優勢，剩下的兩個邦當中又有1個是軍人和鞏發黨占優，那么少數民族邦議會如何能代表當地民眾的民意就值得懷疑了。與選舉結果相對應，大部分邦級首席行政長官——由總統任命——基本上肯定要來自民盟。如果這些長官又有足夠的權力去任命自己邦政府議會內外成員，而他們遵照舊有慣例任命各部部長——即遵照選票比例從相應黨派中遴選代表——那么少數民族黨派代表必然較少，除了若開和撣邦會例外。結果將會是一個困局：在一個新的表面上光鮮亮麗的民主時代，民族政黨卻對代表他們自己地區的政治系統沒什么影響。

緊接著，如果這類差異引發對緬甸議會制度的討論，并受到要求增加當地政治團體代表性的改革壓力，這一點都不會令人詫異。其中一部分導致結果不真實的內容就來自于“簡單多數制（FPTP）”選舉系統。實際上，FPTP系統在全國范圍的選舉中影響最大——擴大了民盟的勝利、增加了鞏發黨的耗損。民盟獲得了約兩倍于鞏發黨的票數，但是卻獲得了國家議會中10倍于鞏發黨的議席。①民盟得到的票數占投票人數的57.3%，鞏發黨則獲得28.3%；1990年的大選有所類似，民盟贏得425個議席中的392個，但是實際上得到的票數占投票人數的59.87%，而前政府軍隊背景的NUP僅贏得25%的選票，獲得10個議席。對比來看，最大的兩個民族政黨ANP和SNLD，受益于地理位置處于自己民族集中的地區，得到的議席的比率是獲得選票比率的兩倍。②ANP贏得2.2%的選票，贏得4.5%的議席。SNLD獲得1.6%的選票，贏得3.1%的議席。

在國家議會層面，FPTP系統有更多樣性的影響。該系統擴大了占優勢政黨如民盟和ANP的勝利，一定程度上改善了SNLD的票選結果，大大有利于小的民族當地政黨，如勃歐和德昂。相比之下，很多人擔心FPTP系統對于票源分散的少數民族政黨非常不利，包括孟、克倫、克倫尼（克耶）和欽族政黨。

要闡釋這類異常，只能說不同選舉制度有技術層面的差異，諸如比例代表制或者預留選席等均有利于少數民族政黨，這類系統在殖民時代的議會使用過。但是在21世紀，比例代表制遭到了大政黨的反對，而且引入該制度還可能有消極的后果，例如會加劇族群問題的政治化、不利于合作，甚至會出現少數民族組建政治同盟反抗政府的情況。實際上，在多民族和多黨民主環境里，大政黨只要愿意就可以在所有的選區自由競選議席。

最后，貫穿自1948年緬甸獨立后的所有大選，族群政治的陰霾就是民族地方割據、民地武組織在邊境地區與政府軍的沖突。歷史上，所有新政府都傾向于同民地武組織進行樂觀主義的新一輪和平對話，例如1949年后、1963-1964年和1989年后。然而目前，由吳登盛政府倡導的和平進程對大選的影響還不太清晰。

在現有的危機中，民盟比吳登盛政府在全國談話中信任構建方面更加有優勢。所有各方——從昂山素季到吳登盛總統理論上現在都承認聯邦制改革，昂山素季9月份在撣邦講話時強調：“在我們成為真正的聯邦制系統后，少數族群群體將會遠離恐懼，自由獨立地決定自己的事務。”

同等重要的是，民盟支持者在與一些民地武組織長期“并肩作戰”反抗軍政府的過程中，在各民族圈建立了良好的口碑。特別地，人民議會代表委員會（1998年成立）就是由1990年參選的政黨與泰國邊境的緬甸聯邦民族委員會（1992年成立）共同組建的，存在了很長時間，將民地武組織與民主支持者、民盟議員聯合了起來。結果是，經歷了長時間的軍政府統治之后，許多少數民族領袖一直堅信，只有一個親民主黨派的政府可以奠定實現真實改革與持久和平的基石。這一點在大選以后再度被民地武組織所確認。在聯合民族聯邦委員會（UNFC）——（民地武聯合體）傘形組織年度會議上，其主席、同時也是KIO副主席的恩板臘強調“下屆政府將由與我們有相近政治目標的組織來領導”，強調所有組織應做好和平對話的準備。

然而問題在于，過去3年議會政治和吳登盛政府的和平進程繼續沿著不同路徑進行，因此民盟政府面臨著許多挑戰，要將不同各方聚合起來非常艱難，沒有捷徑可走。如果昂山素季和民盟表現得過于激進，很有可能偏離軍人集團和其他有權精英的利益。但如果他們太保守的話，又會失去那些希望深遠變革的大多數選民的支持。

特別地，當軍人組織在大選前加強對克欽邦和撣邦的軍事壓力時，官員開始加強其對簽署NCA協議的支持度，特別是在緬甸東南部——這些地區不加掩飾地進行“分而治之”政策。作為回應，18個組織中只有8個在10月15日于內比都簽署了這個NCA協議。①同意簽字的民地武組織的數量是有問題的。軍人認同的是16支，但UNFC和其他武裝認為是21支。實際上，主要爭議的組織是3支同緬政府軍在2015年有嚴重交火的果敢軍（MNDAA）、德昂軍（TNLA）和若開軍（AA），軍人拒絕其加入停火。少數民族聯合組織則否認任何將其他黨派刨除在外而簽署的NCA協議。民盟同樣也拒絕了作為觀察員出席的邀請。

NCA的支持者辯解道，即使不完整，簽署NCA也意味著為未來進一步變革準備更好的平臺，此時前軍政府的將軍——吳登盛總統仍然在主政。眾所周知的是，11月8日即將結束的議會為NCA協議進行背書，潛臺詞是為將來的議會和和平進程帶入下一屆議會做準備。然而批評者認為，這種不完整的進程會給民盟留下非常棘手的“遺產”。

當然，許多邊境地區仍然危機四伏。軍方的攻擊在一些地區仍然持續；許多少數民族群體依然深陷沖突中，80多萬民眾流離失所。一直以來，諸如KIO、UWSA和北撣邦軍這樣的組織都不準備簽署NCA協議；富有爭議的經濟和自然資源項目，從玉石礦到已經被擱置的密松大壩，都是當地和國際爭議的重要談資；而新政府以民眾授權為依據，很快將有可能為這個國家帶來數十年以來最為傾向民主的政府治理模式。

在如此多的需求和責任之下，要沿著成功的道路行走復雜曲折。如果昂山素季和民盟沿著NCA進程繼續前行，并且邀請各黨派參與其中，那么將很容易走出一個受歡迎的開端。緬甸沒有任何黨派或民族組織想要在變革之時落伍，而支持民盟開啟新時代已是眾望所歸。但是，盡管最近昂山素季與總司令和即將離任的政府領導人進行了會面，還有一個問題是民盟能不能接著NCA進程走下去，且民盟會不會在實施和平進程時妥協讓步，該進程是軍人長期支配的領域。NCA簽字方之一的KNU聯盟事務部主席大衛·達卡巴（David Tharckabaw）表示“如果民盟得到了確實的政治權力，就會有希望”，不過他也提醒說軍人的反應還“不可預測”。

同時，不只是軍官在關切民盟領導下的和平進程。少數民族黨派也有不少質疑昂山素季和民盟能否真實理解非緬族人民的境遇，是否能理解和平談判的進展和細節。MNP組織94歲高齡的前主席奈圭登強調，“我不認為他們能夠順利統治這個國家”，他暗指在2008年憲法框架內軍人的政治和安全地位穩固，民盟恐難以有所作為。

與此相關，對于大緬族黨派在議會的支配地位，加上軍人在背后的支持，恐怕將來的和平談判會在政治改革之上出現一股令人畏懼的“聯合緬族陣線”力量。令人感到不可思議的是，如果民盟、軍方和即將下臺的鞏發黨同意政治合作，那么也就意味著自1948年緬甸獨立后首次出現所有主要緬族政治力量合作的情況。在所有的其他政治時期，邊境都充滿了沖突和分裂，所以在推動和平進程和政治改革的過程中，政黨們很難知道自己應該如何選邊站。

理論上來說，未來議會可以為全部政黨和民眾共同合作提供姍姍來遲的機遇，滿足昂山素季在1988年集會中呼喊的為緬甸“第二次獨立而奮斗”。昂山素季在競選時期承諾所謂“第二次彬龍協議”，同樣也是一個受歡迎的口號，讓人想起1947年的大會，少數民族平等和團結被各方作為新建國家的基本原則。在緬甸政治中，“彬龍”一詞同樣讓人有著對歷史的共鳴，盡管對于某些少數族群來講仍然是句空話，因為他們并不是該協議的簽署方，或者本身對其中的安排不是很滿意。

然而，除非民盟能夠對國家政治進行真實改革，否則人們擔心的事情恐怕就會出現。例如，有人認為該黨會走上1950年代反法西斯同盟政府的老路，在首都進行政治內斗，不去結束國內沖突，讓少數民族繼續邊緣化。最后，是不是民盟也會走向軍人政變——先是1958年那樣，后是1962年那樣——的老路？確實，如果和平實現不了，就像一些少數民族分析家警示的那樣：會有回到兩個“平行社群”或者新的兩頭政治管理系統的可能性，分別是緬族的緬甸中部地區以及持續沖突和軍人支配的少數民族邊境地區。

現在來講，當然，這只是對未來的憂慮。最好的希望當然是民盟、軍方、鞏發黨和其他政黨能夠建立新時期的民主規范型政府，來實現國家的和平與改革。同時，很少有人關注在下屆政府3月底上臺之前的政治真空時期，NCA協議框架仍在繼續。和平談判大會將在1月中旬舉行，但是這些東西如何被下屆民盟政府或者其他政治參與者所繼承，還需要進一步觀察。民盟大選的勝利是顯而易見的，但是沒有任何緬甸政治未來的途徑是清晰可見的。

總 結

2015年大選和昂山素季率領的民盟取得的勝利是緬甸歷史性的時刻。將來的民盟政府負有沉重的責任，亟待采取措施幫助人們實現希望。當然，它也會繼承前任政府的、自1948年獨立以來困擾該國數十年的問題。其中首要的就是較深的民族分裂和紛爭。

我們可以從2015年民盟的廣受關注中得到很多結論。但是，緬甸的歷史充滿著沖突以及國家治理的失敗，不能認為大部分人投票給民盟（包括在少數民族地區），昂山素季和其所率領的民盟就能夠成功地代表所有族群的觀點、認識到其怨氣所在。2015年大選是一個希望和變革的契機，但是對許多人，尤其是邊境地區的民眾來講，這更多只是一次反抗支配少數民族地區數十年的軍事精英集團的投票。民盟勝利后，認同政治和族群政治化并沒有消除，它們只是被變革國家政治這些更大的議題所掩蓋了。

如果真有民族和解，那么它將要求昂山素季不止向前政敵——軍事精英們伸出手，還要緊密地跟進并貼合族群政治要素的多樣性，包括那些沒有勝選的政黨在內。這就意味著不止要處理沖突帶來的挑戰，還要讓該國獨立后出現的首個NCA協議能夠包容所有的民

地武組織。要做到這些，修改2008年憲法是保證緬甸各群體的政治代表性的關鍵，以確保他們都能夠在未來得到保障。

這是一個十分棘手的挑戰，但對于民主轉型和實現全國和平而言也是一個史無前例的契機，如果各方選擇合作而非像以前那樣自私自利，那么這將是一次不應錯失的機遇。

（原載跨國研究所（TNI）緬甸項目組報告））

云南大學緬甸研究中心 張 添 譯