安全地玩：馬來西亞的南海路線和對美國的預示

普拉善斯·帕拉米斯瓦蘭

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安全地玩：馬來西亞的南海路線和對美國的預示

普拉善斯·帕拉米斯瓦蘭

一、介 紹

2009年以來，中國對文萊、馬來西亞、菲律賓、越南和中國臺灣這5個對南海領土主權和水域提出主權要求的國家和地區，立場更為強硬。在過去幾年里，北京在其囊括南海大部分地區的九段線范圍內，增加海軍巡邏頻率和范圍、控制黃巖島、派遣大型采油平臺進駐“越南專屬經濟區”并啟動南海填海造地工程。上述行為盡管引起東盟及泛亞太地區的不安，但各主權聲索國或地區對中國并無統一反應。就在越南和菲律賓與中國艦船直接沖突并公開譴責中國的脅迫行為之際，馬來西亞過去幾年里的反應相對安靜、低調。

但是，2013-2014年，國際社會對中國介入馬來西亞水域以及中國對于馬來西亞處理MH370航班事件的憤怒表態，導致馬來西亞精英階層對歷史悠久的中馬“特殊”關系表示不滿。馬來西亞公開展示新軍事能力以及馬方官員私下與其他南海主權聲索國的交流，導致部分人開始懷疑馬來西亞是否準備在2014年，中馬兩國慶祝建交40周年之際強化立場。

本文旨在分析馬來西亞對南海議題的觀點，并側重2009-2014年期間現任總理納吉布的觀點。本文認為，盡管在目前的趨勢之后出現某種調整，包括2013-2014年中國對南海水域的立場更為強硬，但馬來西亞的立場基本不變。該國對南海議題繼續執行“安全地玩”路線，尋求一種外交、法律、軍事和安全倡議結合的途徑，能夠確保其作為主權聲索國的利益，同時避免干擾中馬關系。因此，盡管馬來西亞與美國及其他區域內主體就海洋安全存在某種合作機會，但在馬來西亞政府圈內，對于直接公開遏制中國強迫行為的措施興趣索然。

本文由3部分組成。開篇分析馬來西亞的南海利益。而后分析馬來西亞今年采取的“安全地玩”路線，分析在目前南海趨勢背景下，該路線的變化程度。最后一部分分析馬來西亞對美國的立場，以及2014年4月奧巴馬歷史性訪問馬來西亞時敲定的美馬全面伙伴關系。

二、南海議題中的馬來西亞利益

馬來西亞在南海擁有多種利益。首要且最狹義的利益就是維護馬來西亞的主權要求。該國在南海水域內對南沙群島的11個島礁提出主權要求，并占領了其中8個。其他3個被越南和菲律賓分別控制。

確保上述權利要求構成馬來西亞繁榮與安全的關鍵。作為東盟的第二大油氣生產國兼世界第三大天然氣出口國，馬來西亞的大部分油氣資源來自南海。油氣產業構成馬來西亞政府年收入的1/3，而其中有多個油田和平臺就位于中國的九段線內。因此，出于安全考慮，阻止對馬來西亞南海控制區的介入涉及保存該國的主權和領土完整，還要注意的是，水路也是馬來西亞半島部分與東部接觸的障礙。

其次，馬來西亞在南海問題以外，與中國維持強大雙邊關系方面享有重大利益。冷戰以來，意識形態和華人問題導致的緊張關系緩和，以及兩國推動經貿關系，雙方關系迅速回暖。此外，從象征意義角度考慮，馬來西亞也是首個與中國實現關系正常化的東盟國家。這個歷史性時刻出現在1974年，當時，納吉布的父親敦·阿卜杜勒·拉扎克正擔任總理。此后，這一事件及其他事件推動兩國存在特殊關系的理念發展，這一觀念也持續影響兩國官方階層。目前，中國也是馬來西亞最大的貿易伙伴，兼東盟以外最大的旅游者來源地市場。這意味著北京也是納吉布提高馬來西亞收入目標、2020年進入發達國家行列的中心議題。

最后，就更為具體的南海問題而言，相對于其他對南海存在主權要求的東盟成員國，如越南和菲律賓，中國的立場對馬來西亞影響較弱。部分原因在于馬來西亞的請求范圍位于九段線的極南端。

基于3個理由，馬來西亞政府依然相信中國帶來的機遇超過對其利益的威脅，因此，馬來西亞可以通過繼續強化經濟為核心的關系獲益，避免南海問題影響雙邊關系。2011年，正如納吉布在其香格里拉會議的主題發言所示，馬來西亞全面致力于在南海問題上接觸中國的“東盟共同立場”，同時“均等致力于”確保雙邊關系“不受影響。”

馬來西亞在南海的第三項利益在于確保廣泛的區域和平、穩定及海洋公共通道開放。南海是一條貿易、航運和遠程通訊的高速通道，世界貿易總量的1/3從這里通過。由此導致自由貿易、安全和海上交通線（SLOCs）以及整體區域秩序對于馬來西亞一類的貿易和航海國家具有重要意義。在馬來西亞，貿易相對于國民生產總值的比率超過150%，其中95%屬于海上貿易。因此，馬來西亞始終強調所有的南海主權要求國必須和平解決爭議，避免武力。此外，作為4個東盟創始成員國之一，馬來西亞堅持東盟在推動區域和平、穩定中的中心地位。

馬來西亞在南海的第四，也是最后一項利益在于國際準則與國際法。其中包括如和平解決爭端的普遍原則，也包括適用于南海議題的具體協議，如《聯合國海洋法公約》。馬來西亞認為，南海的法律與準則有助于馬來西亞及其他權利主張國，在共同認識的基礎上，避免“力量創造權利”的路線或者動用武力一類的顛覆性行為，明晰彼此沖突的主張。如納吉布在2014年6月第二十八屆亞太圓桌會議上所說，馬來西亞期待在單邊行為之外，南海主權爭議各方能夠“堅守不動武及和平解決爭議原則，”“法治原則必須處于最高地位。”

三、馬來西亞的南海“安全地玩”路線：延續及變化

過去幾年，為了均衡推動上述4項利益，馬來西亞采用筆者稱之為“安全地玩”的路線。換言之，綜合運用外交、法律、安全和經濟措施保證對南海領土主張的同時，確保維持與中國的安全關系。盡管中國日益強硬的態度導致馬來西亞重新評估上述4要素的組成內容，但納吉布政府的態度總體不變。下文將考察馬來西亞路線的各個組成部分，包括各部分發生改變或者維持不變的程度。

1、外交

在外交方面，馬來西亞從2009年以來就試圖通過積極管控馬中雙邊關系，同時運用區域組織和機制確保利益的外交工作方式。一方面，馬來西亞嚴格控制南海上涉及中國的事件，同時期待與北京溝通。馬方相信，刺激民族主義將限制政府的策略選項，并且損害雙邊關系。北京也在公開和私下稱贊馬方處理問題所采取的安靜策略，在南海問題上對馬來西亞的態度也遠比對越南和菲律賓溫和。另一方面，馬來西亞同時致力于確保東盟就南海問題保持基本共識，因此馬方也反對包括北京在內的各方改變現狀。

盡管目前的南海局勢存在變數，但這種平衡舉動不變。馬來西亞對安靜外交的偏好反映在2014年1月對3艘中國戰艦進駐曾母暗沙（Beting Serupai）時的反應上。馬來西亞首先否認存在有關情況，另外，根據相關報道，事件在4天后，新任中國駐馬來西亞大使黃惠康隨同一名軍事參謀人員拜訪馬來西亞國防部長希沙姆丁時，才進入討論。2014年11月，中國因此毫無意外地公開稱贊馬來西亞堅持“安靜外交路線”，而非對抗或尋求國際仲裁處理南海問題。

同時，馬來西亞繼續公開或者私下與其他東盟國家合作縮小分歧，建立對抗脅迫的聯合陣線。馬來西亞私下堅持東盟應當對違反國際法的做法保持共同立場。比如，馬來西亞外交部長阿尼法·阿曼（Anifah Aman）曾于2012年7月在金邊，面對其他東南亞國家的反對所采取的舉措。在東盟背景下，馬來西亞曾公開或私下呼吁全面執行南海各方行為宣言（DoC），并加速制定具有法律約束力的行動準則（CoC）。此外，馬來西亞在更具體的領域還積極支持中國的主張，基于行動準則，通過東盟-中國海洋合作基金推動務實合作的倡議。2014年，馬來西亞還啟動與其他主權聲索國家和主體的多項對話，縮小雙方就南海問題的分歧，推動行動準則的制定工作，盡管有關消息顯示這類對話仍處于初級階段。

2、法律

馬來西亞還試圖在法律領域尋求“安全地玩”，謹慎并有選擇地運用國際機構確保其領土主張，并且縮小與其他東盟南海主權聲索國的分歧，但拒絕其他國家采取的爭議性做法，以免激怒北京、損害馬來西亞利益。中國在過去幾年里的強硬舉動至今沒有改變納吉布政府對該問題的總體態度。

馬來西亞利用國際機構確保其領土主張的典型例子發生在2009年5月13日，加入聯合國大陸架界限委員會前一周。當時，馬來西亞和越南根據《聯合國海洋法公約》第七十六條第八節，聯合提交一項關于各自在南海大陸架延伸區權利主張的聲明。最初由菲律賓提出的聯合提交決定，旨在縮小東盟南海聲索國的分歧，并且啟動分解南海爭議的進程。盡管動議遭中國強烈反應，包括迫使中國發布爭議性的“九段線”地圖，馬來西亞官員最終堅持，至少在縮小與越南的分歧方面已有進步。不過，據稱馬來西亞也采取相應步驟安撫中國，包括提前表明馬來西亞的立場。

然而，就在同時，馬來西亞支持采用法律工具解決南海爭議的立場存在明顯局限。比如，盡管菲律賓官員和美國一再建議，但馬方目前仍無意公開支持菲律賓在2013年啟動的訴訟，也就是后來向海洋法國際仲裁庭提出的、針對中國南海主權的仲裁申請。最近于2014年2月，納吉布和菲律賓總統阿基諾三世發布的公開聲明也僅含糊提及“和平解決爭議”“法治”和《聯合國海洋法公約》。

納吉布政府的謹慎符合其維護馬中關系的重點。無需贅言，激怒中國、損害經濟關系，比如類似北京在2013年9月的中國東盟博覽會的舉措，并非馬來西亞政府愿意面對的風險。這源于馬中關系的重要性以及北京在南海問題上對馬來西亞的態度比對菲律賓的態度溫和。

3、安全

馬來西亞繼續強化重要機制的能力，突出表現為皇家馬來西亞海軍、皇家馬來西亞陸軍和馬來西亞海洋執法局（the Malaysian Maritime Enforcement Agency，也稱馬來西亞海岸警衛隊），以確保其南海權利主張和對當地資源的支配權。但同時，馬方也致力于防止與中國的南海沖突升級。該政策在中國增加滲透馬方水域后繼續執行。根據一項記錄，2008-2012年，共發現中國人民解放軍海軍和中國執法機構設備進入南沙馬來西亞專屬經濟區35次。

馬來西亞一方面積極增強其海上能力，這是一種伴隨中國介入強度在2013-2014年加劇的趨勢。過去，為了維護其主權主張，馬來西亞曾在南沙地區維持多個軍事哨站；派遣戰艦和潛艇巡邏專屬經濟區和爭議水域，監控和跟蹤外國船舶，并在必要時動用標準程序；還定期在南海附近水域開展軍事演習，確認馬來西亞在當地的力量存在，并檢驗其行動預備程度。針對中國船舶日益大膽地進入，馬方已經強化其在已占領島礁及存在權利主張的島礁周邊巡邏，并悄然推動與美國等伙伴國家在海洋領域的情報合作。2013年10月，馬來西亞國防部長希沙姆丁還曾宣布，馬來西亞將在民都魯（Bintulu）、沙撈越建立新海軍基地，并將建立新的海軍陸戰隊，提供在南海地區的兩棲能力。

另一方面，馬來西亞繼續謹慎采取針對中國的舉措。盡管馬來西亞船舶的確曾攔截進入馬方主張水域的中國船舶，但馬來西亞傾向發出要求中國船舶離開的命令，避免采取攻擊性舉動，這也符合馬來西亞歷來低調抗議的路線。馬來西亞還建立了旨在阻止升級的各種機制，包括在艦船接觸時，部署數量比中國少一艘，所謂“少一艘路線”。馬來西亞還繼續通過增加防務磋商和信心建設措施，改善與中國的安全關系。

馬來西亞基于多項具體安全理由保持安全地玩路線。首先在于馬來西亞的能力存在嚴重局限。馬來西亞海軍兵力不足，老化的艦隊只有39艘水面艦艇和2艘潛艇覆蓋該國周邊的廣闊水域。這還沒有考慮在實際巡邏工作之外，包含維修和試驗在內的常規部署周期。盡管馬來西亞有采購計劃，比如來自法國的6艘近海作戰艦艇有望于2018年投入使用，可以填補這一空白，但是還有許多采購項目由于預算瓶頸遭擱置。其次，中國的干預只是馬來西亞在其龐大的海洋領域需要面對的傳統和非傳統威脅之一。其他威脅包括海盜、走私、綁架、恐怖主義、違法捕魚和鄰國如印尼和菲律賓的侵入。2013年拉哈達圖（Laha Datu）入侵之后，2014年的多數時間，國防部均致力于獲取更多資金防備沙巴和沙撈越的恐怖襲擊。

4、經濟

在馬來西亞的安全地玩路線中，一個經常被忽略的關鍵因素在于經濟。如前所述，部分南海產量最佳的石油地儲備位于沙巴州和沙撈越州離岸，屬于馬屬婆羅洲。油氣板塊提供了政府收入的1/3。除了推動軍事能力發展，保護油氣設施之外，馬來西亞還與國際公司合作，并與其他國家簽署協議，擴大來自南海的經濟利益。即便面對目前趨勢，這一舉措依然持續。

馬來西亞的石油業巨頭馬來西亞國家石油公司（Petroliam Nasional Berhad，Petronas）繼續與殼牌、墨菲石油以及埃克森美孚等跨國石油企業合作，在包括南海在內的區域內開采碳氫產品。比如，2014年7月，一個由殼牌、穆巴達拉石油和天然氣公司（Mubadala Petroleum）、馬來西亞國家石油公司組成的國際能源聯盟在據沙撈越海岸約90英里外的海上K320地塊取得重大勘探發現。馬來西亞國家石油公司在法律上對所有的開采和生產項目擁有排他性權利，并且直接向首相負責。

馬來西亞還致力于減少其他主權聲索國的分歧，以便通過聯合開發協議，實現經濟利益。這一現實主義態度源于南海以外的歷史背景。1979年，馬來西亞就曾與泰國圍繞泰國灣南部的天然氣勘探和生產，談判聯合開發協議。在南海方面，馬來西亞和文萊于2009 年3月曾通過換文謀求解決其海洋和陸地邊境爭議。雙方最終同意在CA1和CA2兩個地塊聯合開發石油和天然氣。盡管該案例展示了馬來西亞擱置爭議的經濟實用主義態度，但也應當注意，馬來西亞和中國之間無類似計劃。因為馬中之間的這類計劃可能在某種程度上意味著，承認中國在南海介入馬來西亞專屬經濟區的主權。這類承認有悖馬來西亞政府的現行政策。

不過，值得注意的是，盡管部分油田、平臺和勘探地塊位于中國的九段線內，中國基本上沒有以對待菲律賓和越南的強硬方式對待馬來西亞。過去幾年，中國船舶和馬來西亞調查船以及來自能源公司的合同地震測量船多有接觸。但是，這些事件目前并未中斷馬來西亞的油氣活動。其中部分原因在于中斷油氣活動可能違背中國的利益。馬來西亞是中國的重要能源來源，其中包括與馬來西亞國家石油公司始于2009年的25年液化天然氣合同。

四、對美國的影響

美國正在尋求與馬來西亞建立全面伙伴關系，涉及議題不僅包括南海，也包括更為廣泛的區域安全和秩序建構倡議。在這一背景下，馬來西亞的安全地玩路線對美國具有重大意義。馬美關系擁有一段復雜歷史。在亞洲區域主義、人權和美國中東政策等領域，雙方合作與分歧兼備。部分分歧依然存在，但雙方關系在奧巴馬執政時期獲得顯著強化。兩國于2014年在美國總統歷史性訪問馬來西亞期間簽署全面伙伴關系，這次訪問是1966年林登·約翰遜總統訪問馬來西亞以后，美國總統首次到訪。南海成為美馬近期部分接觸中的突出議題，包括奧巴馬2014年4月之行，以及2014年2月美國海軍作戰部長喬納森·W·格林納特上將到訪。因此，理解馬來西亞對上述議題的態度將如何影響美國的利益，對于確定華盛頓推動雙邊關系的新舉措具有關鍵作用。

在轉向可能的議題之前，必須承認，在初始階段，馬來西亞和美國就南海問題存在某些根本分歧，并因此限制了雙方就該議題合作的前景。盡管雙方都支持強化東盟的地位，并就重要的國際準則與規則達成協議，但馬來西亞同時也是一個需要通過與中國的特殊關系，保護自身安全、外交和經濟利益的南海權利聲索國。此外，馬來西亞對于如何接觸北京，仍然傾向于安靜低調的路線，也導致其難以參與美國、越南、菲律賓擬議中，旨在公開直接抵制中國南海舉措的倡議。

不過，美馬之間仍然存在廣泛的合作空間，尤其是在非針對中國的海洋宏觀安全倡議領域。

基于這一思路，美國應當：

1、支持馬來西亞繼續強化軍事能力。

馬來西亞持續的軍事現代化為美國在兩國關系的安全層面推動合作帶來有利前景。兩國此前在這一領域業已存在鞏固的基礎，其中包括海軍的頻繁互訪、聯合演習以及海洋領域的情報分享。但華盛頓在今后幾年應繼續協助馬來西亞的能力構建工作，包括建立海軍陸戰隊、提升馬來西亞的兩棲能力，兩項工作對于南海局勢都能產生直接影響。還有其他間接途徑，實現更為宏觀的海洋安全合作。其中，馬來西亞于2014年4月正式加入“擴散安全倡議”（the Proliferation Security Initiative）尤其重要。此外，盡管目前的政治氣候和持續的預算約束繼續限制馬來西亞政府的軍事采購，但美國公司也許能夠通過創造性的構建交易模式，協助填補馬來西亞的能力空白。

鑒于馬來西亞的國內政治敏感性，華盛頓應當確保對美國如何傳遞現有和潛在的安全合作予以足夠重視。過去，美國官員就這一議題作出的公開評論曾經多次遭到媒體誤讀。帶來的誤解導致本來可以低調、有效開展的安全合作關系復雜化。格林納特暗示馬來西亞正準備在東馬來西亞地區為美國P-8s飛機提供永備基地，此后產生的媒體喧嘩就是一個直接的例子。這類偶發事件可能微不足道，但是可能在馬來西亞國內產生美國侵蝕馬來西亞主權的陰謀論效果。

2、推動積極的和人員交流層面（people-to-people）的美國-馬來西亞全面伙伴關系。

由于馬來西亞的南海路線與其他議題緊密結合，比如和中國的經濟關系和國內對于美國的敏感情緒，華盛頓應當致力于改善美馬全面伙伴關系中的經濟和人員交流層面。比如，在經濟層面，在2015年實現締結馬來西亞目前已經參與談判的泛太平洋伙伴關系條約，將有助于該國的經濟關系多元化，從而避免過度依賴北京，從而影響其未來的安全觀念。在人員交流層面，建立面向未來幾年的免簽制度，將有助于馬來西亞人穩定地感受到與美國保持更密切關系的好處。這將轉而有助于形成有效雙邊合作所需要的強大和可持續性的馬來西亞民意。

3、與馬來西亞就區域海洋安全倡議開展合作。

鑒于美國和馬來西亞在東盟重要性以及國際規則和準則方面的共同利益，兩國應當合作推動區域層面的海洋安全工作。實現該目標的途徑之一在于，推動兩國的政府和非政府機構、組織聯合在第一軌道和第二軌道層面提出涉及海洋安全的區域倡議。舉凡一例，雙方可以致力于共同推動覆蓋其他東盟成員國，聚焦海洋安全合作或者邊境管理議題的會議。亞太安全研究中心（the Asia-Pacific Center for Security Studies，APCSS）與馬來西亞海洋執法局（Malaysian Maritime Enforcement Agency，簡稱MMEA）于2008年合作舉辦“管理海洋領土邊境”（Managing Border in the Maritime Domain）的會議就是一個典型的例子。

在可能的情況下，美國的部分區域海洋安全倡議也可以通過與馬來西亞在內的多個區域主體，多邊共同提出。東盟地區論壇、東盟防長擴大會議和東盟海洋擴大論壇（the Expanded ASEAN Maritime Forum，EAMF），以及第二軌道涉及的機構，如亞太安全合作會議（the Council for Security Cooperation in the Asia Pacific）推動信心建設措施和危機管控機制理念，也是本建議的重要部分。其中包括具有法律約束力的南海行為準則、建立各國間的熱線。但和新觀念同樣重要的是，還必須注意避免各種東盟涉海洋組織的重疊，同時推動各種機制，比如亞太海洋論壇（ASEAN Maritime Forum，AMF）以及新的東盟海洋擴大論壇，實現更高水平的協調。與2015年東盟輪值主席國馬來西亞合作，將成為推動美國在多邊論壇中的海洋安全日程表的關鍵部分。

在上述機構之外，華盛頓還可以和有意愿的伙伴，包括馬來西亞提出多邊區域倡議，提高區域領土預警、海洋領域信息分享水平，除了偵測中國的南海行動，構建對于海域局勢的共識，也是在MH370一類的事件以后，有效開展人道主義援助和災難救助工作的關鍵。實現這一目標的途徑之一在于擴大美國與包括馬來西亞在內的東盟各國的聯合演習。舉凡一例，包括美國和文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國6個東盟國家海軍的東南亞合作與訓練演習（Southeast Asia Cooperation and Training，SEACAT）可以擴大，在演習的不同環節，融入東盟各國的海洋執法力量。其他行動項目包括啟動與東盟國家的海洋領土預警工作，尤其應當注重位于新加坡樟宜指揮與控制中心（the Changi Command and Control （C2） Centre）的樟宜區域人道主義協助與災難救助協調中心（Changi Regional HADR Coordiantion Centre，RHCC），國防部長查克·黑格爾曾在2014年5月的香格里拉對話中推動這一倡議。

4、維持積極、平衡與持續的美國亞洲政策。

鑒于馬來西亞的南海政策部分受到美國亞太政策影響。美國可以就如何在區域內活動，采取相關行動。比如，即便馬來西亞一類的東盟國家無意公開表態，但其依賴美國維持與中國的關系平衡。包括在可能領域尋求合作，同時在必要時，在不影響區域穩定的情況下，抵制來自中國的壓力。因此，美國決策者應當繼續抵制未來中國影響穩定的其他舉動，包括中國可能在南海建立的防空識別區。此外，由于包括馬來西亞在內的多數亞洲國家依靠美國在亞太的有力存在作為其繁榮基礎，華盛頓應當確保財政緊縮和其他國內障礙不影響該存在的基礎。

五、結論

如果海域動態生變，馬來西亞的安全地玩路線可能在未來幾年出現變化。如果中國威脅馬來西亞的石油和天然氣利益，或者大幅提高在馬來西亞主張區域周圍的力量存在，納吉布政府或其后任政府可能決定采取更為強硬的立場。不過，目前為止，馬來西亞似乎仍將繼續通過外交、法律、安全和經濟措施實現利益，同時維持與中國關系的路線。盡管這意味著馬來西亞對于直接、公開的對華倡議興趣不大，但不應排除美國及其他區域主體與馬來西亞在其他利益重合領域合作的前景，比如維持東盟中心性或者強調國際法規則與準則的地位。總之，美國、馬來西亞及其他亞太及域外伙伴國共享維持區域和平、穩定與繁榮的主要目標。

（原載新美國安全中心報告）

隨 緣 編譯