砂石土資源“三區”規劃管理思路與政策研究

摘 要：“三區”（砂石土資源的允許開采區、集中開采區和備選開采區）劃定與管理，是推進市縣級規劃管理改革，優化砂石土資源開發布局，優化砂石土資源審批管理改革的需要。建議制定差別化的分區管理政策，堅持“一礦一策”，逐步關停禁采區內的礦山，嚴格管理備選開采區內資源開發，積極引導礦山向集中開采區內集聚，同時制定工作保障措施，促進布局優化，實現資源、環境、經濟、安全和社會效益相統一。

關鍵詞：砂石土資源 允許開采區 集中開采區 備選開采區

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土類礦產開發與區域發展、生態保護和民生改善息息相關。近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化快速發展，對建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進一步優化布局、規范秩序，2015年，國土資源部印發《省級礦產資源總體規劃編制技術規程和市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》（國土資廳發[2015]9號）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開采區、集中開采區和備選開采區，強化對砂石土類資源開發的統籌規劃，科學合理布局、規模有序開采。

一、砂石土資源“三區”管理的重大意義

（一）推進市縣級規劃管理改革的需要

2014年11月，國家發改委印發《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（發改規劃[2014]2477號），要求針對目前市縣各類空間管制分區數量過多、內容太雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，大力推進“多規合一”，按照主體功能區規劃要求，以行政邊界和自然邊界相結合，合理布局城鎮、農業、生態三類空間，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區、集中區、備選區，有利于實現集中開采，既有利于市縣空間開發格局優化，又有利于保障資源供應和民生改善需求。

（二）優化砂石土資源開發布局的需要

按照《礦產資源開采登記管理辦法》（1998年國務院令第241號）和《礦產勘查開采目錄》有關規定，對砂石土采礦權的審批發證以市、縣級主管部門為主，并且要以招標、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國共有砂石土礦采礦權約4.4萬個，登記面積約6200平方千米，登記生產規模為58.8億噸。點多面廣、環境擾動大的基本特點。劃定“三區”，通過政策引導，可以促進砂石土資源集中開發、集中治理，優化布局，同時最大限度減少對環境的擾動。

（三）優化砂石土資源審批管理改革的需要

礦業權設置方案的編制與實施，對規范砂石土資源開發秩序，優化礦山布局方面發揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號系統程序繁瑣、技術復雜等，影響了市縣砂石土審批發證審批效率。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”總體要求，有必要通過劃定“三區”管理，強化宏觀引導，減少微觀控制。

二、砂石土資源“三區”劃定思路與方法

（一）加強基礎調查，摸清砂石土資源分布情況

以市、縣為單元，組織技術力量開展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲量，二是摸清砂石土礦開發利用主要礦種、采礦權分布、礦山數量、產能產量等。三是調查研究區域市場需求情況。同時收集、研究相關資料，建立數據庫，為劃定“三區”方案夯實基礎。

（二）允許開采區劃定思路與要求

調研發現，目前正在編制的第三輪礦產資源規劃有兩種思路。一是“反規劃”思路。按照法律法規、規劃編制技術規程等要求，將自然保護區、地質公園、重要飲用水源地等具有生態環境保護功能的區域，以及在現有經濟技術條件下，不能合理利用資源，或者一旦開發會造成嚴重資源環境破壞浪費的區域劃定為禁止開采區（市縣可結合實際適當補充），明確本區域禁止開采砂石粘土的區域。按照該思路，禁止開采區以外，即是允許開采區。二是“正規劃”思路。在市縣范圍內，結合資源分布、經濟發展等要素，直接圈定允許開采砂石土資源的區域。

（三）集中開采區劃定思路與要求

根據資源分布情況，綜合考慮產業布局、城鎮化發展和基礎設施建設等因素，以及環境、林業、土地利用等要求，劃定集中開采區，促進規模集約開發。集中開采區的劃定，要多部門聯合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產開采或者資源分布區。同時應當具備一定資源基礎（靜態服務保障年限為10年或更長）、具有或可以規劃一定的深加工配套產業、具有經濟合理的運輸半徑、較強的資源環境承載能力等條件。需要說明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開采區。只要符合實際的，集中、規模開發即可。

（四）備選開采區劃定思路與要求

主要是為了保障縣級以上重大交通、水利、電力等基礎設施建設以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅等農村公益基礎建設需要，劃定的滿足項目臨時需要的備選開采區。備選區劃定中，要與其他規劃做好銜接，加強前瞻研判，提高備選開采區選址的準確性和有效性。

三、砂石土資源“三區”管理的政策措施

筆者認為，劃定“三區”，主要目的是通過制定差別化的分區管理政策，堅持“一礦一策”，逐步關停禁采區內的礦山，嚴格管理備選開采區內資源開發，積極引導礦山向集中開采區內集聚，促進布局優化，實現資源、環境、經濟、安全和社會效益相統一。

（一）逐步關閉規劃禁采區內的礦山

一是對于有意愿繼續從事砂石土開采的礦山企業，探索儲量等值置換等方式向集中開采區聚集，并按照礦山治理、生態修復、土地復墾、打造景觀“四位一體”的思路，對廢棄、關閉礦山實施生態改造，并與工礦廢棄地治理、復墾復耕等政策做好銜接。二是對于違規違法開采的礦山，要堅決予以關閉。三是對于證照齊全又不想轉移、轉產的企業，到期不再延續，提出關閉方案和補償措施。

（二）關于允許開采區內的礦山企業

有意愿向集中開采區轉移的企業，予以鼓勵，按照“宜農則農、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強原礦區的綜合整治。希望在原址繼續開展開采活動的，要加強技術改造，促進綠色開發和轉型升級。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開采區內涵不同、管理要求也不相同。一是“反規劃”劃定的允許開采區。筆者認為，這個范圍會相對比較大，允許開采的地方，按照“法無禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規劃意圖的。在此基礎上，推進集中開采區管理。允許開采區是作為“過渡期”考慮，逐步清理允許開采區，最終達到集中開采目的。二是“正規劃”劃定的允許開采區。這種思路劃定的允許開采區，筆者認為，應該類似于集中開采區，是現實條件下，布局最合理、最經濟等規劃布局。同理，這樣的話，“禁止開采區”范圍會比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業。

（三）對于備選開采區

要科學合理制定備選開采區內資源開采動用的規劃準入條件和規則。建議各地可以按照“資源開發隨著工程項目走”的思路進行管理，在建設項目批準的用地范圍內，臨時開采砂、石、土等資源用于本工程項目建設的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開采，并依法履行礦山地質環境治理恢復責任；在項目批準用地范圍以外開采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請辦理采礦許可證，同時采挖的砂石土也不能用于商業銷售或用于其他工程項目。

（四）對于集中開采區

大力推進集中開采區，是砂石土規劃管理的最高層次目標。建議參照工業園區管理模式，可將開采區域和砂石深加工產業作為整體的集中區（或產業園區），可也兩者相對獨立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設施、能源設施、通訊平臺等基礎建設，加強土地利用、投資融資、產業發展等政策支持。新設砂石土開采項目都要在集中開采區內布局。要從山體景觀保護、與交通線路、民生設施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環境保護、開采方式、安全生產等方面提出準入要求。從價款、稅費等方面提出促進砂石土開采及產業向集中開采區聚集的政策措施。可“事前”劃定開采規劃區塊，指導礦業權合理布局。同時，積極發展新型墻體材料等具有市場競爭力的下游產業，引領區域經濟發展、優化產業空間布局。

四、砂石土資源“三區”管理工作保障建議

主要是注重加強組織領導，擴大公眾參與，實現多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國土、規劃、公安、安監、環保、農業、林業、水利等部門及鄉（鎮）政府共同參與的領導小組，統籌指導相關工作。二是深入宣傳砂石土類資源開發空間布局優化的重要意義和政策措施，使相關利益主體主動參與、積極配合，營造良好輿論和工作環境。三是建立目標責任制，明確分工，嚴格考核。

參考文獻：

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[6] 董延濤等.自然保護區等禁采區內礦業權處置問題研究[J].礦產保護與利用，2016（4）

（作者單位：中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

（責編：賈偉）