對財政扶持企業資金項目的思考與建議

李蔚

摘 要：近年來，各級政府著眼于社會發展經濟、培植財源需要，努力發揮政府職能，從政策、資金、服務等方面不斷加大了對企業的扶持力度，加快了企業新產品開發、科研攻關、技術改造的步伐，支持企業做大做強，轉型升級。為促進地方經濟發展、社會就業和財政收入的改善起到了積極的作用，也為企業可持續發展奠定了一定基礎，促進了企業經濟效益的提高。但在項目申報、資金使用和績效評價管理等方面還存在一些不足，使財政資金的效益受到了影響，應引起重視和加以改進。文章就這些問題對如何改進財政扶持企業資金項目的工作進行了探討。

關鍵詞：財政扶持 資金項目 企業 管理

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-063-03

一、財政扶持資金項目的管理現狀和存在問題

（一）管理主體間權責義務不清

在體制架構上，各類資金項目的管理主體之間的權責義務不明確，博弈和尋租空間大。一是現行體制缺乏從整體上分解不同層級政府在項目資金支出上的責任，中央與地方雙方權責劃分的規定，造成財權與事權不匹配。二是扶持企業的項目資金由財政部門與業務主管部門共同管理，部門之間職責分工相對籠統、不夠細化，業務主管部門在項目資金分配方面擁有相當的話語權，從而造成財政部門對項目資金無法進行有效監督的現象。

（二）資金種類繁雜，交叉重復

企業發展項目資金往往是根據業務主管部門實施國家特定領域、階段性重點工作的要求來設置，以部門職責而非企業需求為導向，在實際執行中往往造成企業多頭申請、財政資金重復支持的現象。由于政府部門之間未形成信息共享平臺，缺乏有效溝通，導致一些跨行業企業同時向多部門申報，而均獲得通過的現象。例如關于農藥產品的項目，由于其是農業上使用的產品，因此在農業部門獲得撥款；另一方面又因為該農藥產品較為環保，又在環保部門得到扶持。個別項目重復獲取財政資金阻礙了另一些同樣重要的項目得到應有的資金扶持。

（三）引導帶動作用不強

由于企業數量眾多、行業分布廣泛、項目差異很大，前些年普遍采用以企業直接受益為主、間接受益為輔的無償扶持方式。由于無償使用資金所占比重較高，又因將主要資金分散支持單個具體項目，財政資金的引導帶動作用受到一定制約，無法發揮其最大效能。目前雖在資金支持中引入了資本注入、風險補償、階段參股等方式，但這種方式的使用上也受到了一定的限制。資本注入的方式主要適用于符合條件的中小企業信用擔保機構和再擔保機構等，且有一定比例限制。階段參股主要針對創投機構，以及初創期的科技型中小企業，資金規模也很有限。

（四）材料弄虛作假，粉飾包裝嚴重

在項目申報審核程序上采用逐級申報、逐級篩選的方法，使政府部門工作人員自由裁量空間較大，容易造成權力尋租。這也助長了一些項目申報主體為能夠獲取財政扶持資金，滿足申報條件，一味地依據掌握的理論和情況編造和粉飾項目申報材料，夸大項目成果，而不去考慮項目的實際情況以及項目的可行性、合理性。同時，偽造原始憑證，虛構財務數據，通過種種方法使申報材料符合申報條件，結合權力尋租以騙取財政資金。比如某公司為滿足申報條件，在申報材料中，人為改動會計利潤，使得審計報告與納稅申報表的利潤出現很大差異。

（五）項目評審倉促，難以發現問題

盡管普遍引入了專家評審制，但出于節約費用等考慮，往往評審時間安排較短，面對堆積如山的各類申報材料，專家們的評審時間非常倉促，難以一一細看。而且僅依據提供的書面材料，無法對項目的真偽進行有效甄別。正是由于評審管理上存在的缺陷，在很多地區都出現了專門策劃、偽造材料、包裝項目申請專項資金的灰色產業鏈，利益的誘惑也導致部分企業虛假申報、連年申報。雖然對此現象也早有察覺，但面對龐雜的支持對象、廣泛的行業與技術領域，各級業務主管部門和財政部門難以實現全過程全范圍的監督與控制。

（六）績效評價成果未充分運用

績效評價是對資金項目的驗收，一方面通過將績效成果與期初的績效目標進行比較，發現其中的問題，從而加以改進，促進項目的不斷完善；另一方面也有助于建立起優勝劣汰機制，通過對受扶持項目進行績效評價，并對評價結果進行分析，考察項目完成程度和資金的使用效益，從而確定優質項目、無項目效或低效項目。可是一些部門雖對受扶持項目開展了績效評價，后期卻并沒有真正運用績效評價的成果，發揮績效評價應有的作用。例如，建立起失信企業、失敗項目的黑名單制度，并且及時回收已撥付資金等。

（七）項目建設后期監管不足

相關業務部門對企業進行扶持后，后期缺乏對企業的跟蹤調查，未能對企業資金使用進行有效監督，導致一些項目申報單位隨意挪用項目資金，造成項目因資金缺失而癱瘓的現象。一些項目申報單位在獲得項目資金后，將資金運用到其他途徑，并未按計劃實施項目建設。還有的企業在獲得項目扶持資金后，并未按照項目上所計劃的進行項目研發，而是將資金直接用于償還貸款，原因在于銀行因經融危機實行了“先還再貸”的政策，可當企業用項目資金還了貸款后，銀行卻不再放貸，企業也因資金的挪用而使得項目無法按時完成。

二、對財政扶持企業發展的幾點思考

扶持企業發展是進行資源配置的重要活動，企業是一端連接著政府，一端連接著市場的最為活躍的主體。對財政扶持政策進行改革，必須要劃清政府與市場的邊界。政府應當遵循市場經濟規律，在不同環節和領域的職能作用有所側重。

（一）明確各級財政的權責義務

企業經濟是國民經濟的重要組成部分，對國民經濟有重大影響，也對區域經濟發展有重要支撐，企業經濟發展應屬中央與地方共同負責。要理順各級政府之間在扶持企業發展的責任，并實現動態調整。更重要的是根據外部性、激勵兼容等原則，明確中央與地方的支出比例，并適時地進行動態調整。各級財政要對扶持企業發展的責任逐級分解落實。中央財政應當負責扶持資金政策的頂層設計、健全制度體系，包括設置項目資金的類別，項目資金的申報條件和申報要求等。地方財政部門應當制定具體的、可操作性政策和制度加以落實，加強事前控制，審核項目申報材料的真實性，明確項目資金的支持方式和支持額度，建立以信息化為基礎的監督體系，并對項目資金進行績效評價。

（二）加強部門分工協作

要打破部門之間條塊分割的格局，政府扶持企業發展的專項資金應由財政部門和業務主管部門共同實施，財政部門管錢，管住總量，業務主管部門管事，管住項目。部門之間應該有分工、有協作，各司其職、互相制約。也就是說業務主管部門要管理 “做什么、怎么做”的問題，財政部門要管理“給多少、怎么給”，同時也擔負起對資金使用的監管職能。

（三）用市場化方式進行支持

在市場經濟條件下，應按市場經濟的規律，確定市場在資源配置中的作用。企業是市場經濟的主體，企業面臨著激烈的市場競爭，優勝劣汰的法則，必然以效益為導向。因此，財政資金對企業直接支持的功能應轉為稅收政策，除了一些科技創新等高新技術企業、直接與農牧民和市場相關的特殊企業、中小企業融資擔保等公共服務平臺外，應盡量減少對企業給予直接的投資補助。

（四）適當進行扶持方式的創新

財政資金的扶持方式可以采取階段性股權投資或者償還性資助等市場化運作方式進行支持，同時委托專門投資機構對財政資金進行管理。專門投資機構對政府部門審定的備選項目，經自主評估篩選后，按自主經營要求實施管理，在約定期滿后收回投資，或根據目標完成情況給予一定比例豁免，收回部分償還性資助款，再繼續用于其他需要扶持的項目，實現專項資金的循環重復使用，提高財政資金的使用效率。這就在政府和企業之間加設了一道“防火墻”，既不改變財政資金的支持引導作用，又可避免資金管理不到位的現象，還可淡化財政資金變成“唐僧肉”的利益誘惑，激勵中小企業管好用好資金。財政資金也可以通過創業投資引導基金參股創投企業或者為其提供融資擔保等方式間接支持企業。為了確保專項資金使用效益，必須明確財政與創投企業之間的權利義務，利用多種金融工具，鼓勵創投企業向企業投資，引導社會資本發展企業，活躍市場經濟。

（五）建立企業財務評估制度

在項目評審過程中，目前主要依據的是企業申報材料，而對企業申報材料的真實性，尤其是項目資金需要量、所能產生的經濟效益和社會效益等內容，基本依賴申報企業自身的道德約束。因此，應建立財務評估制度，由政府部門引入第三方專業機構，在項目資金下撥之前，對企業申報材料的內容進行評估，核實企業項目的經營情況和項目的真實性，評估項目在財務上可行性，將財務評估通過的結果作為資金分配的依據。這樣就增強財政部門的企業管理能力，并將資金風險管理關口前移，有效克服傳統的“馬后炮”監管方式的弊端。

三、提高財政扶持資金效益的具體建議

（一）立足實際，完善企業扶持資金政策

比較蘇南地區其他城市，鎮江市發展相對落后，地方財力有限，所以必須將有限的財政扶持資金“用在刀刃上”，突出重點，充分發揮財政扶持資金“四兩撥千斤”的引導作用。一要政策導向清晰化。企業成長關鍵在于市場競爭力，競爭力必須依托自主創新。因此，進行經濟結構調整必須要做到增量和提質并舉，既做大經濟總量，又提升產業層次。所以政策導向上要清晰化，要圍繞促進企業技術改造、創新做“文章”，鼓勵企業做強做大，帶動地方經濟快速、穩定、可持續發展。二要積極推行項目庫建設。實行項目庫管理是企業申報財政資金項目的一項重大舉措。入庫項目應符合財政項目資金管理辦法有關政策和項目申報指南等具體規定，在做好項目規劃、實地考察、評審論證等前期工作的基礎上，在項目庫中擇優篩選和上報。通過項目庫管理系統的應用，加強項目基礎資料管理，從而更加科學地選擇和實施項目，提高財政資金管理水平。三要獎勵設置重點化。根據各類扶持項目扶持資金使用效果，圍繞扶持政策主要導向，對繁雜的獎勵項目設置進行認真清理、甄別，減少一些扶持沒有效果或效果不明顯的項目，突出對企業技術改造和技術創新類項目的重點支持，并提高獎勵額度加大扶持力度，努力改變“撒胡椒面”式的扶持方式。四要設立扶持資金申報“績效門檻”。根據申報企業以前年度獲得扶持資金績效情況，對達不到資金扶持效果的企業，暫停資金申報；通過“績效門檻”，篩選掉績效差劣的企業，增加績優企業的扶持面，從而在整體上提高財政扶持資金效果。

（二）積極探索建立企業扶持資金績效評價體系

企業扶持資金績效評價，是指運用科學的指標體系、合理的評價標準和綜合評價方法，對財政扶持資金使用績效進行客觀、公正的評價和判斷，并將評價結果作為資金扶持的主要依據，以提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性。長期以來，由于財政支出范圍廣泛，涉及的行業多，績效呈多樣性的特征，既有經濟效益，也有社會效益；既有長期效益，也有短期效益；既有直接效益，也有間接效益，很難用一種辦法，準確地對財政支出進行衡量，突破這一“盲點”，減少財政資源損失浪費、提高資金效率。一是明確績效評價的對象、內容和范圍，規范企業扶持資金績效評價的程序和行為，保證績效評價工作規范、有序進行。二是完善對扶持企業資金績效跟蹤辦法，除對經濟效益指標進行考核外，增加社會效益（就業人數、公益支出等）、生態環境效益（污染物排放等）和循環經濟（節電、節水、節能）等指標，努力提高考核指標科學性和合理性。三是優先扶持民生項目、效益好的項目、重點工程項目等相關項目。

（三）加強企業扶持資金管理

財政和業務主管部門應加強對企業扶持的項目資金從申報、支出、使用的全過程進行管理。一是建立健全企業扶持資金管理辦法，明確項目資金的使用對象、內容和扶持辦法，規范項目管理程序，控制資金支出，規定資金使用范圍和財務處理方法，強調違規處罰辦法，努力使扶持資金支出達到公開、公平、高效。二是加強扶持資金申報管理。首先要加強對企業申報材料的審核，嚴格審核企業上報材料，確保材料完整無誤，做到復印件與原件核對一致、財務數據與財務報表核對一致、財務數據與企業賬簿核對一致，繳納稅收數必須取得稅務部門的證明；其次在企業申報扶持資金項目時，要求必須填報該項目是否申報過其他項目扶持或在其他扶持資金項目已享受扶持數額，防止同一項目多頭享受；最后要求企業出具聲明書，承諾對不按規定要求如實提供申報材料的，將自動放棄該項目的申報，如扶持資金已撥付應及時上繳財政部門，并自愿接受有關部門的處理等，增加對企業的自身責任追究。三是加強企業扶持資金支出管理。按照資金使用管理辦法明確與相關部門的職責分工，做好對各部門提出的資金使用方案審核，嚴格按照支出程序履行扶持資金支出審批程序。四是加強對企業扶持資金使用管理。通過座談、培訓、發放宣傳資料等多種形式提高企業對財政資金使用的正確認識，同時財政、審計和業務主管部門應不定期對項目資金使用情況抽查，監督企業按照項目申報書規定的用途使用扶持資金，如有發現不按規定使用、挪作他用扶持資金的，要及時限期責令改正，情節嚴重的按照處罰辦法嚴格處理。

結束語

強化財政資金項目管理措施，優化扶持政策，創新扶持手段，提升資金的使用效益是財政部門的重要使命。在當前宏觀經濟下滑的形勢面前，廣大企業的發展更需要我們加大支持力度，發揮政策合力，構建既符合市場規律和國際慣例，又符合鎮江市具體情況和產業發展要求的財政企業政策和項目扶持體系，創立起有序推進產業結構優化升級的制度保障，從而推動企業走向內生增長、創新驅動的發展軌道。

參考文獻：

[1] 賴永添，王丹.對扶持中小企業發展專項資金政策現代化改革的幾點看法.財務與會計（理財版），2014（5）

[2] 賴永添，王丹.解讀中小企業發展專項資金管理新規.中國財經報，2014.4.22

[3] 黎基欽，鄧小蓮.廣西各級地方政府放大財政杠桿效應的對策研究.經濟研究參考，2012（11）

（作者單位：鎮江市商務局 江蘇鎮江 212050）

（責編：若佳）