財政投入：教育質量提升面臨新的路徑選擇

杜育紅 楊小敏

未來一個時期，更加優質和公平是教育改革發展的主線。針對基礎教育的階段性發展水平和現實特征，進行教育質量的總體提高，既是提升國民素質和積累人力資本以適應國家戰略布局的要求，也是改善民生的要義。在宏觀經濟形勢比較困難的背景下，公共財政如何進行投入以服務教育質量的提升是亟待予以明確的問題。本文基于對新時期基礎教育質量全面提升的時代要求進行分析，闡述現代化治理對于教育質量提升的制度性瓶頸的破解作用，進而在公共財政精準投放的概念框架下提出基礎教育質量提升的意見和建議。

更加優質：面臨一系列挑戰以及巨大財政保障壓力在經濟社會改革發展進程中，我國教育事業取得了舉世矚目的成就。特別是在《教育規劃綱要》指引下歷經“十二五”時期社會各界的不懈努力，各級各類教育發展水平明顯提高，教育總體發展水平進入中上收入國家行列。

2016年《政府工作報告》明確指出：“過去五年，社會發展成就斐然。教育公平和質量明顯提升。”對于現階段我國的基礎教育而言，正處于由“有學上”向“上好學”邁進的階段。學前教育已經實施兩輪“三年行動計劃”，“入園難”的問題總體得到緩解；義務教育階段已經實現真正的免費，城鄉一體化正著手實施；普通高中階段多元和特色發展成效初現；中等職業教育免費政策已經實施，為農村經濟困難家庭學生提供了更多的入學機會。當然，這都離不開國家財政投入的強有力保障，特別是財政性教育經費投入占GDP比例4%的突破所帶來的教育經費總量的切實增加。

與此同時，無論是相對于世界發達國家的基礎教育水平，還是相對于國家未來經濟社會發展的人才與智力支持要求，抑或是相對于民眾日益多元化的教育需求而言，更加優質的基礎教育還面臨著一系列的挑戰以及巨大的財政保障壓力。

學前教育只是通過幼兒園的大力建設，基本上緩解了“入園難”這樣數量嚴重短缺的問題，真正涵蓋0-5歲的學前教育體系和經費保障機制還沒有形成。而且，既有相當數量的幼兒園在基本運轉上還存在著嚴重的師資短缺以及運作模式與內容上的“小學化”傾向，其中政府在學前教育領域中清晰的權責亟待界定，這是學前教育事業特別是幼兒園建設與發展的關鍵，也是公共財政投入的前提性依據。隨著“全面二孩政策”的實施，每年約300萬出生人口帶來的學前教育需求壓力會進一步稀釋教育質量。

義務教育階段，盡管真正的免費九年義務教育已經實現，中央政府在整合2006年農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，建立了城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。義務教育質量總體提升的重點從城鄉、地區差異逐漸轉向了學校之間，也就是義務教育階段質量的普遍提升完全依賴于辦好每一所學校。

但一方面由于義務教育階段學校“點多、線長、面大”的特點，需提升教育質量的短板太多，特別是在一些偏遠農村地區的學校；另一方面，一所學校的優質水平由眾多因素綜合決定，教師是最為關鍵的因素，而中小學教師特別是農村教師“下得去、留得住、教得好”的問題還沒有在制度層面予以根本解決。

普通高中階段總體普及率較高，但學費對于偏遠鄉村地區的學生而言仍然是“攔路虎”，歷史遺留的“學校債務問題”沒有得到有效解決，一些地方的欠債問題已經影響到了學校的運轉。

中等職業教育質量的提升還需要深化辦學和經費投入體制改革，實現真正的產教融合，讓學生擁有一技之長。

特殊教育無論是在思想觀念還是基本的辦學條件上都還有極大的提升空間。

現代化治理：破解基礎教育質量提升的制度瓶頸

“教育承載著國家的未來、人民的期盼。”盡管基礎教育領域還存在著一些問題，但總體而言，全面提升基礎教育的質量還是具備了現實的可能性，也是適應經濟社會發展階段性要求的。

從國家層面的部署來看，基礎教育更高質量提升的總體思路就是圍繞民生和社會建設補短板。而且，按照前述各級各類教育的發展階段和存在的主要問題看，更加優質的教育具有新的時代內涵——

其一是普遍意義上的質量提升，需要各級各類學校基本辦學條件的進一步完善和教育教學質量的進一步提高，具有齊步走的“橫向公平”含義。其二是學校教育質量資源要素品質的提升，比如教學理念、方式方法和載體的提升以及優質教師隊伍的建設，要充分考慮區域差異，有各得其所“縱向公平”含義。

如何基于這種頂層設計以教育質量的總體提升為主線，針對凹陷領域分層分類施策則對整個教育管理體制提出了新“帕累托改進”（即一項政策能夠至少有利于一個人，而不會對任何其他人造成損害）的要求。究竟是整體協同推

進，還是局部先行突進，還是二者結合？這是一個戰略布局和戰術選擇的問題，更是公共財政預算約束下教育現代治理的問題。特別是在經濟新常態的背景下，在政府可能的財力支撐下，基礎教育質量提升面臨著的路徑選擇和實施策略問題，也就是在質量提升的過程中如何將教育經費使用得合理有效。在體制機制的層面，就涉及從學前、義務、普高、中職、特殊教育的管理、辦學、投入體制以及資源配置機制問題。

就教育公共服務的意義而言，基礎教育質量的提高實際上就是教育供給側的改革，即通過結構的調整和資源配置的優化實現教育品質的提升，本質就是深化教育領域綜合改革，對于政府來講就是簡政放權，建設現代教育治理體系和治理能力。而所謂教育治理，就是傳統的管理在經濟社會等諸多領域繁雜化進程中的形態演進，是管理的基本理念、思維、方式、行為等因適應教育改革發展的現實需要而做出的調整與改變，其核心在于秉持“善治”理念，運用系統思維，以戰略謀劃、制度安排、機制建設等為支撐而形成的教育領域多元主體共治的行為架構，旨在應對日益紛繁復雜的教育發展態勢和解決事關教育發展大局的重大問題、關鍵環節。

對于高位均衡形態的基礎教育質量提升，現代治理一要適應國家未來基礎教育發展問題的結構性變化，解決好重要問題；二要處理政府和社會投入之間的關系，集中有限的公共財政資金補好關鍵短板。

精準投放：強化公共財政對質量提升的有效保障

基于上述基礎教育質量提升的問題和要求以及現代教育治理的理念，筆者認為公共財政投入的總基調應該是“精準投放”。

盡管中央政府承諾“財政收入增長雖放緩，但該給群眾辦的實事一件也不能少。”但近年來在教育經費總體投入增量加大的情況下，存量的結構性盤活上存在體制機制的問題，經費使用效益不高問題日益突出，而且受經濟增速放緩的影響，總的公共財政用于教育投入的數量和財政性教育經費的增量也將會受到影響。另外，社會資本進入教育領域的渠道還不暢通，特別是社會捐資捐贈的積極性不高，基礎教育投入的公共財政依賴度較高。這都不利于基礎教育的內涵式發展和質量的提高。因而，對于基礎教育質量的提升，公共財政不能以“大水漫灌”方式進行投入，而是要采取有針對性的“定向滴灌”，確保能夠切實解決短板問題。具體建議如下：

一要深化以公共財政為主的多元化投入體制改革。基礎教育在公共財政受到經濟增速放緩影響的特殊時期，為保證穩定的教育經費投入，勢必要求進一步通過體制機制的創新，強化教育投入主體和經費來源的多元化、立體化。教育投入的“供給側改革”既不能“國進民退”，也不能“國退民進”，而是要形成一種廣泛意義的“公私合力”機制。在公共財政的教育投入方面，要根據教育事業的內涵發展，強化有限教育經費的精準投放，根據“帕累托改進”原則解決教育領域發展的短板問題。尤其要從提升國家教育軟實力的層面注重對包括教師待遇在內的軟件投資。與此同時，完善社會辦學和投入體制，盡快形成有效的社會捐贈辦法，激活民間資本助力的多元化教育投入體制。

二要強化公共財政對義務教育全面而穩定的投入。九年義務教育在屬性上是由政府負責提供的基本公共教育服務，是基礎教育的主體構成部分。國務院頒發的城鄉義務教育經費保障機制雖然在“兩免一補”和“生均公用經費基準定額”上進行了統一，也明確了校舍安全保障的長效機制和教師工資政策的進一步落實，但在更加下位的操作層面，結合學校標準化建設，公共財政除了持續保障學校建設和維護的穩定經費投入，要更加著重在教師隊伍和軟件資源方面的投入，尤其是要保障教師培養培訓提高和提升信息化水平的充足經費。避免義務教育階段學校建設重蹈“見物不見人”的覆轍，全面提升義務教育階段教師隊伍總體水平和教師信息化素養，促進義務教育學校內涵發展。

三要進一步實施公共財政對農村基礎教育的傾斜。基礎教育質量的提升，關鍵在農村中小學，而教師是問題的核心。結合上述義務教育長效保障機制，堅決貫徹實施國家《鄉村教師支持計劃》，進一步在工資收入、津貼補貼、社會保障、榮譽獎勵等方面發揮公共財政的經費保障作用，提升鄉村教師的吸引力。通過激勵強度的提升，解決鄉村教師“下得去、留得住、教得好”的問題，為農村教育質量提升在根本上提供人才保障。而且在新的階段，這種傾斜要充分考慮到新型城鎮化建設帶來鄉村布局結構的調整，避免公共財政經費“錯置”而產生新的資源閑置和浪費問題，進而稀釋了公共財政的集中投入效果，影響教育質量提升。四要實施對困難家庭子女學前和高中階段的免費教育。作為義務教育兩端的非義務教育，社會輿論有日益強烈的免費呼聲，在全國范圍內一些地方進行了“免費12年”或“免費15年”的政策實踐，而且這兩個階段的免費也在一定程度上反映了基礎教育的總體水平。但是，從內涵發展、質量提升以及政府的公共財力水平來看，還做不到在全國范圍內實施學前三年或高中階段的完全免費教育。鑒于學前教育普惠和普通高中普及的考慮，公共財政有必要進行分階段、分步驟實施一定范圍內的免費保障。全面提升基礎教育有質量的公平，特別要注意集中化解高中債務問題，促進普通高中更加多元和特色發展。五要實施公共財政對中職教育的全面扶持。中等職業教育質量的提升要適應中國的制造業轉型，適應國家經濟社會發展和國家戰略布局，服務科技創新，服務于中國制造的需求。職業教育的改革發展要充分圍繞中國制造的轉型升級所需要的知識、技能型勞動者的培養。公共財政投入傾向增加生均培養成本，著重增加實習設施設備的購置。