新型城鎮(zhèn)化背景下的新城建設

譚燕

發(fā)展新城模式曾經(jīng)成為短期內快速提高城鎮(zhèn)化水平的重要方式。在新型城鎮(zhèn)化背景下，新城建設的重點不再是片面追求空間規(guī)模擴大，而是通過新城新區(qū)的發(fā)展充分發(fā)揮空間優(yōu)勢，培育新的產業(yè)與城市功能，促進人口聚集，成為城市新的經(jīng)濟增長點，也成為城鎮(zhèn)化新的平臺，以實現(xiàn)城市和地區(qū)社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益均衡發(fā)展的可持續(xù)健康發(fā)展目標。

從這個角度來看，新型城鎮(zhèn)化背景下新城建設的內涵、政府擔當?shù)慕巧蛥^(qū)域發(fā)展思路將更加復雜。

例如：如何盤活過去大規(guī)模擴張形成的大面積空置新城？如何促使現(xiàn)階段發(fā)展乏力的新城新區(qū)進行產業(yè)及城市功能調整？怎樣妥善處理新城與老城之間的資源組合配置關系，促進城市系統(tǒng)的健康持續(xù)發(fā)展？哪種發(fā)展模式可以在最短時間內以最低成本獲得最大效益？

現(xiàn)階段越來越多的地方政府提出產城融合、生態(tài)社區(qū)和文化傳承等發(fā)展思路和要求。這反映了政府對于本地區(qū)長期發(fā)展思路的轉變，是好的現(xiàn)象。但在仲量聯(lián)行開展的各項調研中，我們發(fā)現(xiàn)仍然普遍存在著許多問題，其中最為顯著的是區(qū)域規(guī)劃與實際社會經(jīng)濟發(fā)展的脫節(jié)，包括對區(qū)位條件的過高估計、規(guī)劃發(fā)展目標制定得過大、過空以及公共資源配置的浪費與區(qū)域特色的喪失，等等。

在開展區(qū)域發(fā)展策略咨詢工作時，對政府角色和區(qū)域規(guī)劃方面提出以下幾點建議。

一、不同發(fā)展階段，合理安排公共資源

政府的公共投入和規(guī)劃實施需要與發(fā)展階段相適應，合理的發(fā)展目標可以提高公共資源的配置效率。比如人口的預期，一般規(guī)劃中都會有簡單的計算，但規(guī)劃目標與實際卻往往差距較大。中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走過了30年的時間，一般新城開發(fā)建設至今也基本有10多年的歷史，我們從實際人口與規(guī)劃人口的比較中發(fā)現(xiàn)，如果沒有特別的經(jīng)濟政策或大型項目，一個地方的人口不會有大幅度的增減。但很多地方由于規(guī)劃人口目標制定得過高，與之相應的城市設施、服務業(yè)規(guī)模也過高估計，導致公共投資的浪費，更不論這些設施日后長期高額的維護費用、所占用的土地資源等。動轍幾十、上百萬平方米的商業(yè)中心，由于人口和產業(yè)跟不上，也必將造成投資的浪費。許多城市視覺形象工程做得很好，攤子鋪得很大，但是看不到活力，根本原因也正在于此。

在面臨轉型或結構調整壓力的地區(qū)，地方財政資源有限，對土地資源的有效利用與其實際發(fā)展動力關系更加密切，土地對于這些地區(qū)而言，無疑是利用價值最高的資源要素。作為地方政府，與其將有限的政府資源投入到視覺形象工程上，不如冷靜地分析地區(qū)客觀發(fā)展條件，制定客觀合理的發(fā)展目標與發(fā)展路徑，真正將工作落到實處。在制定區(qū)域規(guī)劃之前，對區(qū)域的發(fā)展方向、發(fā)展模式、開發(fā)規(guī)模、投資效益等進行科學理性的調研和策劃，用符合市場規(guī)律和本地條件的策劃方案與區(qū)域規(guī)劃相結合，提高規(guī)劃的可實施性。

二、地區(qū)吸引力，政府與市場分工明確

許多新城和產業(yè)園區(qū)迫切希望可以借助第三方力量進行招商引資，導入以商業(yè)為主的城市服務業(yè)項目。但與其他區(qū)域相比，這些地區(qū)很難說有什么獨特的競爭優(yōu)勢，自然會產生招商難和發(fā)展受阻的現(xiàn)象。城市的發(fā)展和定位密切相關，對于這些地區(qū)，問題不是出在招商，而是出在發(fā)展思路上，這就迫使城市重新審視自己的功能和吸引力。

對此，仲量聯(lián)行認為，構建地區(qū)吸引力，首先，站位要高，從區(qū)域角度謀劃地方發(fā)展。認真思考在區(qū)域大格局中，本地的優(yōu)勢是什么，與其它地方規(guī)劃有何不同。其次，對招商目標企業(yè)類型的選擇以及企業(yè)為什么選擇本地進行投資有一個基本判斷。再次，城市運營有三方主體——政府、外部投資者和本地社區(qū)，地方政府有必要改變充當直接投資者和開發(fā)的角色。將政府管理職能從投資開發(fā)向公共服務方向轉換，這不僅可以解決前期投入資金短缺的問題，還能充分調動市場資源，將節(jié)省下來的資金投入到改善市場環(huán)境、居民生活和就業(yè)環(huán)境中去，促進城市社區(qū)繁榮，提高人氣凝聚力。

三、舊城聯(lián)動發(fā)展，以人為本帶動社區(qū)繁榮

城市發(fā)展的規(guī)律是循序漸進的改造過程，重點是要解決城市的功能問題，解決城市居民居住和生活服務的問題，也就是解決城市的密集度和服務業(yè)發(fā)展的問題。

過去一些地方大規(guī)模建設新城，割裂了舊城與新城的關系，忽略了城市功能的延續(xù)。這種思路必然導致新城發(fā)展功能雷同，特色缺失，而舊城由于缺少建設資金也日趨破敗，留下的是亟待改造的老舊居民區(qū)、工廠區(qū)，拆遷成本越來越高昂，城市服務業(yè)也難以發(fā)展起來。城市后續(xù)發(fā)展動力不足，社區(qū)活力逐漸消失。對此，仲量聯(lián)行認為，新城發(fā)展的基礎首先是城市整體功能的延續(xù)和穩(wěn)定，緊密結合整個城市經(jīng)濟結構的調整，無論是產業(yè)升級還是新型功能培育，實現(xiàn)新舊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展，有計劃地進行新區(qū)開發(fā)與建設，以人為本帶動本地社區(qū)持續(xù)繁榮才是科學的解決路徑。

在城市和區(qū)域發(fā)展策略方面，仲量聯(lián)行為中國多個城市提供過各類區(qū)域發(fā)展策劃顧問工作，有著豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。例如：天津中新生態(tài)城西區(qū)開發(fā)策略；中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)昌平TBD區(qū)域功能定位；杭州創(chuàng)新產業(yè)區(qū)域；成都天回文化北城核心區(qū)；武漢臨空新城；臺灣高鐵沿線車站特定區(qū)等。通過圍繞城鎮(zhèn)化質量水平的提高，策劃具有鮮明特色和發(fā)展動力的城市和區(qū)域發(fā)展方案，實現(xiàn)整個城市的土地增值和產業(yè)結構優(yōu)化升級，可以為中國現(xiàn)階段的新型城鎮(zhèn)化提供多角度的啟發(fā)。

城市和區(qū)域發(fā)展是持續(xù)不斷進行的過程，新的環(huán)境變化、經(jīng)濟產業(yè)格局變化、地區(qū)功能調整都將對區(qū)域更新提出新的要求。新型城鎮(zhèn)化時期的新城發(fā)展策略咨詢工作，正是從持續(xù)更新的角度出發(fā)，建立在市場可行和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎上，綜合考慮人口、產業(yè)、土地資源、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)營造等因素的共同作用，改變過去過度依靠房地產和土地財政的發(fā)展思路，提高規(guī)劃的可實施程度和社會經(jīng)濟可行性，進而指導城市和地區(qū)逐步構建健康良好的可持續(xù)動態(tài)發(fā)展模式。

陳品祿/責任編輯