淺析《政策執行波動與基層治理問題》

陳元園（四川省社會科學院，四川　成都 610000）

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淺析《政策執行波動與基層治理問題》

陳元園
（四川省社會科學院，四川成都 610000）

一、個案概況

S省Y市L縣是一個煤礦大縣，在20世紀90年代煤礦行業發展十分興盛，開辦了幾十家煤礦企業，帶動了上萬人就業，成為了L縣經濟發展的支柱和縣財政收入的重要來源。但是，因為煤礦行業不定期就業的行業特點、激烈的地方競爭和市場生產的行政性干預等原因，導致煤礦行業的職工社會保險問題一直被擱置。L縣的實際情況是職工與煤礦企業簽訂了勞動合同，企業直接將本應繳納的各項社會保險費直接以工資的形式按月發放給職工。對于企業來說，煤礦職工非固定、流動性就業的特點讓其很難為職工購買長期性保險，對于職工來說，眼前的利益遠比購買長期的社會保險更有誘惑力，對于政府來說，因激勵的地方競爭，政府想通過迎合工人的需求來留住勞動力，對企業和工人不執行社會保險政策的行為采取睜一只眼閉一只眼的消極應對態度。加之當時國家只是出臺了法律政策要求，省市并沒有相應的實施細則，執行法律和政策的上層壓力并不大，致使L縣的煤礦職工社會保險問題被擱置了十幾年，這樣的消極應對積累了巨大的社會矛盾。——消極執行，矛盾積累

2010年，國務院發布《關于加快推進煤礦企業兼并重組若干意見的通知》，要求各地開始進行煤礦行業的整頓。S省對于這項國家政策的頒布并沒有太重視，直到2013年初才正式制定了一個省級方案，L縣對此工作方案非常歡迎，希望通過此方案“合理合法”地整頓煤礦行業，并計劃在2-3年內完成整頓任務，化解積壓的矛盾。但是，2013年初，S省的某煤礦發生重大的安全生產事故，全省所有煤礦強制停產5個月，并且S省發布了《S省人民政府辦公廳關于加快推進煤礦整頓關閉工作的緊急通知》，強力推進煤礦整頓工作。2013年5月前，省計劃關停煤礦120家，分到Y市為16家，再分到L縣只有4家，發生安全事故之后，省計劃關停煤礦400家，分到Y市為63家，再分到L縣有16家，從省到市采取“目標管理責任制”，至此，煤礦整頓從以市場規律為主變成了以行政推動為主，從經濟任務變成了政治任務。面對如此強的任務，L縣要在2013年底完成壓力非常大。其采取了三個步驟來完成：第一，統籌區域內指標，花巨資從其他縣購買指標，不足的部分再由地方補；第二，關停縣內有問題的礦，共4家；第三，按照資源的多少進行排序，資源量排名靠后的強行關閉。

L縣大量的煤礦關閉，讓縣財政收入減少了20%，且煤礦關閉期間政府財政支付了上億的賠償金，同時造成了3000多名職工下崗。關停煤礦是國家強力推行的政策，職工難以反對，但是要求補償卻是職工可以爭取到的利益，他們以多年未購買的社會保險問題為切入點，提出要求補償。被關停的煤礦本身已經嚴重受損，根本無法承擔這么巨大的一筆費用，職工就轉而采取集體行動，向政府施壓。——運動式執行，矛盾爆發

二、個案分析

通過案例分析可以看到，L縣的煤礦關停政策和職工社會保險的法律政策適用性都較低。煤礦行業本身的流動性高、地域間協調性差、生產的干預性強等問題導致國家的社會保險法律政策適用性低，沒有相應的實施細則出臺，執行的壓力也不大，地方政府就采取消極執行的態度，導致了社會保險問題的積累。而煤礦關停政策也是如此，大量關閉L縣的煤礦企業導致了地方政府財政收入急劇減少，職工下崗現象嚴重，要求巨額的賠償金和國家財政虧損的現狀之間出現了巨大的矛盾。在政策適用性低且政策執行壓力小的時候，往往是消極執行，而政策適用性低但政策執行壓力大時，往往出現運動式執行。中國很多的政策執行情況都是如此，其適用性都比較低，然而由于政策執行壓力的變化經常出現消極執行和運動式執行交替出現的現象，也就是波動式執行。政策執行波動是造成當前許多基層治理問題的重要原因。

三、思考

中國的地方社會經常可以看到政策波動執行的情況，本研究所提出的分析框架對觀察中國基層社會具有較為廣泛的解釋力，能夠幫助我們從治理機制的層面認識基層治理的部分問題所在。除了本文作者分析的政策適用性和政策執行壓力之間的變動以外，我認為政策本身的利益協調性也是導致政策執行出現偏差的原因，國家政策應考慮到地方政府，地方應與國家的利益相協調。國家政策和地方政策是自上而下的關系，地方政策必須符合國家政策的大方向，并在此基礎上出臺實施細則，如果地方政府未對國家政策有所重視，一方面是因為該政策并不適用于地方政府，另一方面也可能是該政策會損害地方政府的利益，比如本文中的煤礦關停，本身L縣的很多家煤礦剛完成技術整改，對于其縣財政收入是非常可觀的，此時國家出臺政策要求關停16家，L縣迫于壓力不得不從既有的煤礦企業中挑選出“不符合要求”的強制關停，然而L縣并不贊同這一政策，只是迫于壓力執行，在如此強的上級壓力下，L縣仍然沒有完全按照該政策去執行，而是選擇花費巨資從其他縣購買關停指標。就算是在政策執行壓力很強的情況下，L縣仍然沒有完全按照省市政策來執行，這與本文作者所提到的在政策適用性很低的情況下，如果政策執行壓力大，就會出現運動式執行的情況并不是完全符合的，作者應該對“運動式執行”的具體含義做進一步的解釋，如“運動式執行”包括完全按照上級政策執行和變通式執行兩種。在此案例中，L縣是變通式執行。此外，L縣關于職工社會保險的消極態度也是出于地方政府利益考慮，并非完全是因為政策執行壓力小。

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）05-0031-01

作者簡介：陳元園（1990-），女，漢族，四川廣安人，四川省社會科學院社會學碩士研究生，研究方向：社會發展與社會政策。