建立各類事業單位統一登記管理制度需要重點解決的幾個問題

孫文學　王芳

十八屆三中全會決定提出，要建立各類事業單位統一登記管理制度。單就制度本身而言，現行事業單位登記管理制度是可行的，在特定歷史階段對我國公益事業和事業單位的發展起到了積極的推動作用。然而就實現國家對公益事業治理能力的現代化和充分發揮公益事業對小康社會建設的支撐作用而言，現行制度因其脫胎于計劃經濟體制下政府對事業單位的傳統管理，發展于市場經濟逐步建立和政府職能不斷轉變的過程中，難免會存在一些問題，這些問題的存在，已經對我國公益事業的發展產生了負面影響，必須加以妥善解決。

一、事業單位準入門檻偏高問題

黨的十八大確立了“到二0二0年全面建成小康社會”的宏偉目標。全面建成小康社會，就必須有足夠的、多樣化的、滿足公眾需求的公共服務作保證，否則小康社會就難以實現。現實情況表明，僅僅依靠現有事業單位是無法滿足社會公眾的多樣化需求的，必須充分發揮非政府公共組織的作用，而發揮非政府公共組織作用的一個最基本的前提，就是讓它們與公辦事業單位享受同等的“國民”待遇，具體辦法就是通過降低事業單位準入，實現民辦事業與公辦事業的統一。

《事業單位登記管理暫行條例》給出了事業單位的4個條件：①為了社會公益目的；②利用國有資產舉辦；③從事教育、科技、文化、衛生等活動；④是一種社會服務組織。對比發現，除了“利用國有資產舉辦”這一條外，其他3個條件非政府公共組織都能基本滿足。現在看來，作為我國特有的一類社會組織的事業單位，其根本特征主要3個：即公共性、非營利性和服務性，公共性是其社會屬性，它規定了事業單位的基本目的是為了實現社會公共利益，而不是某些特殊群體、個別集團的利益；非營利性是其經濟屬性，它表明事業單位不以盈利為目的，不能從事生產經營活動；服務性是其功能屬性，它表明事業單位的主要任務是服務社會公眾需求，而不是管理，更不具強制性。

因此，從實現公辦、民辦事業單位有機統一和促進我國公益事業發展繁榮出發，建議將事業單位的定義修改為：為了社會公益目的，由公民和法人以及它們的某種合作形式舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等非營利性活動的社會服務組織。據此定義，既可以將“為了社會公益目的”的民辦非企業等非政府公共組織納入事業單位范疇，讓它們與公辦事業單位一起為全面建成小康社會服務，也可以把那些為了“集團利益”、“特殊群體利益”甚至是經營性的社會組織拒納在事業單位序列之外，同時也為建立各類事業單位統一登記管理制度清除一個“基礎性”障礙。

二、事業單位登記管理目標定位問題

事業單位作為我國特有的一種法人組織類型，必然要適應市場經濟的內在要求，成為能夠獨立承擔民事責任，依法開展活動的市場法入主體，這就需要政府通過某種制度設計，也就是事業單位登記管理制度，確立其法人地位，確保其依法享有民事權利、承擔民事義務和獨立開展活動。現行制度把事業單位登記管理的目的定位在“確立法人地位、規范事業行為、保護合法權益和加強監督管理、促進社會化”等方面，適應了社會主義市場經濟體制發展要求，對促進事業單位發展起到了積極作用，無疑是恰當的。

當前我國的社會公益事業總體上還存在不少突出問題，一方面是公益服務“總量不足、質量不高”，另一方面是處于主體位置的事業單位逐利傾向嚴重，活力不足、效率不高。這其中除卻事業單位自身內在因素不說，從制度層面上看，沒有把“提高事業單位服務質量和效率”作為登記管理的主要目的應當是主要原因之一。

因此，在建立新的事業單位登記管理制度過程中，必須考慮到激發事業單位活力，提升事業單位服務質量和效率的現實緊迫性，將其納入到事業單位登記管理的目的之中，作為登記管理的主要目的加以強調，進而為實現登記監管并重創造制度條件。從這個意義上講，可考慮將事業單位登記管理的目的調整為“確立事業單位法人地位，規范事業單位行為，保護事業單位合法權益，加強對事業單位監督管理，督促其提升服務質量和效率，推進事業單位社會化”。

三、宏觀監管缺失問題

近年來，隨著行政體制改革和教育、衛生等行業體制改革的不斷深化，我國的事業單位管理體制改革也取得了積極進展，政府對事業單位實施嚴格“計劃管理”的局面已經被打破，各主管部門的微觀放權進一步釋放了事業單位活力，社會化改革使得非公事業得到迅速發展，但在強化政府宏觀監管提升事業單位服務質量方面，由制度缺陷造成的重登記輕監管、監管重點有偏差、過程監管缺失等，使得政府對事業單位的監督管理徒有其形，加上事業單位的社會化發展，最終導致了諸如看病難、上學難、住房難等一系列社會問題。

當前，政府對事業單位常態化監督管理的主要手段有審計監督、行業管理和登記管理3種。審計監督主要針對領導干部經濟責任和事業單位執行財務會計制度情況進行，行業管理側重于事業單位的組織人事、機構編制和財務管理方面，登記管理的重點是貫徹落實事業單位登記管理條例規定情況，最關鍵的績效監管和過程監管，無論在制度層面，還是實際工作中，都明顯不足。就政府而言，由于過程監管不足，導致部分事業單位偏離了公益屬性，產生了逐利傾向，其最終結果是由服務代價太高導致的種種“難”題；由于績效監管缺失，導致部分事業單位標準不高、主動性一般，其結果是服務質量和效率不高，兩相疊加，其結果就是公益服務的社會效果不能令人滿意。

因此，就新制度而言，必須體現登記和管理并重，甚至是監管重于登記的基本理念，把對事業單位的績效監管和過程監管作為重點，從制度上做好設計。目前來看，建立健全由政府主導、社會參與的績效考評問責制度和加強事業單位誠信體系建設應該是可行選擇。考評問責制度應包含事業單位“績效考核評價機制”和事業單位“不作為”（或“失職”）責任追究機制兩個方面內容，目的是通過績效考評問責提高服務質量和效率。誠信體系建設主要是通過建立事業單位信用檔案，把事業單位在體現公益性和提供公益服務方面的不良信息錄入單位檔案，定期向社會公布，接受社會輿論監督，倒逼事業單位加強自律。

四、其它需要注意的問題

一是制度銜接問題。新登記管理制度的建立，并不意味著民辦非企業、社會團體以及基金會等登記管理制度的取消。作為現代社會“三大支柱”之一的社會組織，不可能因為“各類事業單位的統一”而退出歷史舞臺，相反，隨著國家法律制度環境的日漸完善，它們必將迎來蓬勃發展的新階段。因此，要進一步完善事業單位和社會組織登記管理制度的無縫銜接，既要確保它們之間“界限”明晰，又要不留“死角”。

二是事業單位改革問題。一方面要通過政府職能轉變和事業單位分類改革，徹底理清機關、事業單位、社會組織、企業四者之間的界限，將部分事業單位推向市場和社會，實現事業單位數量的“瘦身”。另一方面要以治理結構改革為突破口，加快推進事業單位管辦分離，解決政府在微觀上管得過多過細過死等問題，真正落實事業單位的法人地位，增加其自我發展的內生動力。

三是改革后的事業單位管理問題。各類事業單位統一登記管理制度建立后，我國公益事業將進入“公私并舉”時代，雖然非公事業單位可以在法人屬性、工資稅收、社會保障等方面享受到與“公立”單位同等的“國民政策”，但卻無法機構編制和經費保障等方面享受到同等“國民待遇”。因此，對非公單位，可考慮采用“負面清單”的辦法，明確其不能享受的國民政策待遇范圍，盡可能賦予其最大程度的“國民待遇”，并通過登記管理加強對其行為的約束和權益的保護。對公立單位，要以嚴格審批管理控制其規模和數量，通過強化監管規范其行為，督促其提升服務效能，特別是在非基本公共服務領域，要加快社會化進程，更多更好發揮市場和社會的作用，給對非公單位更大發展空間。

四是登記管理主體問題。建議維持目前現狀，即機構編制部門所屬事業單位登記管理機構負責事業單位的登記管理工作，各級政府民政府部門積極負責社會組織的登記管理工作。

關鍵詞：事業單位 統一登記 監管缺失