堅持用法治引領和助推綜合執法體制改革

孟富強

一、堅持法治原則，勇于探索創新，我省綜合執法體制改革成效顯著

從相對集中行政處罰權到綜合執法，改革已經推進了近二十年。各級各部門在深化改革中做了大量卓有成效的工作，有效解決了多層執法、多頭執法、重復執法及執法擾民等問題，人民群眾對行政執法的社會滿意度也明顯提高。改革中的很多成熟經驗和做法值得我們去總結推廣，其中非常重要的一條經驗就是堅持在法治框架內推進改革，根據國家法律法規的相關規定來確定改革思路、制定改革舉措、組織改革實施。法治是治國理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。習近平總書記強調：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式”“凡屬重大改革都要于法有據”。這充分凸顯了法治對全面深化改革的重要作用，越是重大改革，越要堅持法治先行，越要注重發揮法治的引領和推動作用。

綜合執法體制改革就是堅持把“于法有據”貫穿改革全過程的一個很好的例證。早在1996年，《行政處罰法》就以法律的形式確立了相對集中行政處罰權制度，其中第16條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。1997年，國務院部署開展了“相對集中行政處罰權”試點工作，對行政執法體制改革進行了初步探索。1999年，經國務院批準，我省從矛盾比較突出的城市管理領域入手開展試點工作，實現了城市管理相集工作在市、縣的全覆蓋。與此同時，我們還積極向其他領域拓展，先后在風景名勝區管理、湖區管理、砂礦資源管理、文化市場管理等領域開展工作，取得了積極成效，為破解行政執法體制改革難題積累了寶貴的實踐經驗。

黨的十八屆三中全會以來，行政執法體制改革進入“快車道”。三中全會《決定》提出，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。四中全會《決定》進一步強調，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質監、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設等領域內推行綜合執法，有條件的領域推行跨部門綜合執法。為貫徹落實三中、四中全會精神，省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于推進綜合行政執法體制改革的指導意見》，對改革作出了全面部署。這都為深化行政執法體制改革、推進綜合執法提供了法律依據和制度支撐。在符合法律法規精神實質和價值取向的前提下，我省全面落實中央改革精神，堅持扎實、有序、穩步推進改革，探索出了一條符合山東實際、具有山東特色的好路子。從2013年開始，我省在膠州市開展綜合執法體制改革，探索成立綜合執法機構，集中行使多個領域的執法權，實現了執法重心下移和網格化管理。2014年7月，夏耕副省長專門赴膠州進行調研，就試點工作作出進一步部署，推動了改革工作持續有力開展。2015年6月，省政府正式批復膠州市開展相集工作。在膠州試點的基礎上，我省不斷擴大試點范圍，在機構編制部門的積極推動下，各試點單位大膽探索、勇于創新，改革工作取得顯著成效。在下一階段的改革中，應當繼續堅持改革與法治的有機結合，在法治下推進改革、在改革中完善法治，確保綜合執法體制改革在法治的軌道上行穩致遠。

二、履行法定職責，遵循法定程序，形成綜合執法體制改革工作合力

法律程序是法律制度的重要組成部分，堅持法律程序是依法辦事的基本要求。我們在開展工作時，必須嚴格遵循相關程序規定。比如，在進行重大行政決策時，就要遵循四中全會提出的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等五大法定程序，違反程序規定，就要承擔相應的法律責任。再比如立法工作，在制定政府規章時，就要嚴格履行立項、起草、審查、決定和公布等程序要求。同樣，在開展綜合執法體制改革時，也要遵守相關的程序性規定。

推進綜合執法體制改革，是一項法律性、政策性很強的工作。多年實踐證明，開展好相對集中行政處罰權和綜合執法工作，其中一個很重要的方面就是要認真領會、吃透省政府批復以及經省政府同意的工作方案，并嚴格按照批復要求和方案組織實施。在改革中，如果產生了新的執法機構，承擔了跨部門、跨領域的行政處罰權，就要按照相集工作的要求，逐級報省政府審批，這是必須遵循的法定程序。對此，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》和省政府貫徹實施的通知都作出了明確要求。

審查時把握的重點內容：一是綜合執法范圍要科學合理。相對集中行政處罰權的范圍應當經過充分論證，確保權限邊界清晰，權力事項明確，避免出現職能交叉等現象。相對集中的領域應當符合實際，對執法權的變動存有爭議或者效果不可預料的，應當先行研究論證，待條件成熟時再進行集中，不能一味追求“全科醫生”。二是綜合執法機構和人員要符合規定。根據國務院文件要求，集中行使行政處罰權的行政機關應當是本級政府直接領導的獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任，不能是部門的內設機構或者下設機構，執法人員也應當具備行政執法資格。三是工作方案要經集體研究討論決定。也就是說，相集的工作方案必須經本級政府常務會議討論決定并形成會議紀要，以政府名義逐級報省政府批準。四是管理體制的設置要符合中央改革精神。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的要求，完善綜合執法機構管理體制，確保改革取得實效。

三、強化制度約束，提升隊伍素質，切實加強綜合執法規范化建設

綜合執法體制改革是對行政執法體制的重大變革，與人民群眾生產生活密切相關。綜合執法機構權力更加集中，任務更加艱巨，如果沒有完善的制度來規范，容易產生更加嚴重的違法和腐敗，最終損害國家機關的權威和公信力。在改革推進過程中，必須強化對綜合執法工作的規范和約束，不斷提升工作的規范化水平。

一要明確權責邊界。綜合執法體制改革過程中，各地已經詳細梳理了需要集中行使的權力事項，并在相集工作方案中予以了明確，但省政府的批復只是規定了需要集中的幾大執法領域，對于具體的權力事項，還需要各地制定權力清單和責任清單等，向社會公布，明確界定綜合執法的權責邊界，做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。同時，還要與中央部署的有關領域綜合執法體制改革做好銜接，協同推進。比如，近期中共中央、國務院分別就城市執法體制改革和文化市場綜合執法改革出臺了指導意見，涉及面較廣，政策性也很強。我們在推進綜合執法體制改革時，要做好與這些改革工作的銜接，通盤考慮，避免產生新的問題。省政府法制辦也將及時破解矛盾和難題，與有關部門做好溝通協調，為推進改革做好法律論證。

二要嚴格權力運行程序。綜合執法工作要遵循執法程序的一般原則、法律規定和具體操作細則。《山東省行政程序規定》，對行政執法程序有了比較明確、全面的規定，需要在具體執法實踐中抓好落實。同時，各地開展的權力清單工作，制定并公布了各項權力的運行流程圖，為行政執法提供了直觀的程序依據。一些試點單位根據執法實際制定了更加具體的操作細則，對綜合執法作了全面規范。在這些工作基礎上，為進一步規范執法行為，還要落實好行政執法全過程記錄制度，這是四中全會的明確要求，是規范執法辦案的基礎和保障，也是完善執法程序的重要內容，對于實現執法全程留痕、有效固定保存執法證據，真實、準確反映執法行為，減少執法爭議，都具有十分重要的意義。

三要切實提高綜合執法人員素質。綜合執法機構承擔的是跨部門、跨領域的行政執法工作，執法依據涉及多個部門的法律法規，這就要求執法人員掌握大量的法律知識，熟記并準確適用眾多的法律條文，所以說，與普通的執法崗位相比，綜合執法人員的任務更重，面臨的要求也更高。同時，綜合執法行使的都是與群眾利益密切相關的執法權，與普通老百姓直接打交道，如果缺乏做群眾工作的經驗和能力，往往會限于被動、疲于應付，執法的效果也會大打折扣。所以，組建并打造一支政治素質和法律素養過硬的綜合執法隊伍，是一項非常必要和緊迫的任務。一方面，要采取有效的途徑和方式，把優秀的工作人員配備到綜合執法崗位上來。另一方面，也要加大對行政執法人員的培訓力度，提升實務操作和法律應用水平。去年，省政府法制辦以行政執法人員應知應會公共法律知識為重點，通過行政執法監督平臺，對全省行政執法人員進行培訓考試，取得了很好的效果。同時，我們也發現，與執法工作的新任務新要求相比，個別領域和部門執法人員的法律素養還存在一定差距。下一步，各級政府法制機構將嚴格落實行政執法人員培訓考試制度，根據綜合執法崗位的特點，制定科學的培訓考試方案，確保執法人員盡快適應綜合執法工作專業化、復雜化要求。

四、理順體制機制，注重監督實效，促進嚴格規范公正文明執法

習近平總書記多次強調，要“把權力關進制度的籠子”“依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。加強行政執法監督是深入推進依法行政的關鍵環節，行政執法權力行使到哪里，執法監督就要跟進到哪里。發揮好執法監督作用，有利于進一步規范行政執法行為，促進行政執法部門嚴格依法履行職責，及時糾正違法和不當的行政執法行為，提升行政執法水平。

一要正確認識行政執法監督。行政執法監督的作用是規范執法、遏制違法，將違法行為防患于未然或者消除在行政系統內部。如果從一開始，就注重執法監督工作，實現監督對執法活動的“全覆蓋”，就能大大減少違法行為的發生。所以，加強行政執法監督，對推進綜合執法來講，不是一種限制，相反，它能夠保證我們的綜合執法從一開始就依法開展，為綜合執法提供有力的法治保障。

二要理順監督體制機制。也就是說，要建立與綜合執法工作相適應的行政執法監督體制機制，這對于提高監督效能具有重要意義。去年2月，省編辦與省法制辦聯合發文，在全省開展行政執法監督體制機制改革試點工作。批復同意在試點市的政府法制辦加掛行政執法監督局牌子。這為政府法制機構切實承擔起執法監督的法定職責、履行好監督主體責任打下了堅實的組織基礎，體現了機構編制部門以法治手段和法治方式推動改革的意識能力和堅定決心。下一步，各級政府法制機構將進一步深化行政執法監督體制機制改革，建立起與促進和保障綜合執法工作需求相匹配的監督體制機制，推動綜合執法工作深入開展。

三要嚴格抓好各項監督制度的落實。去年5月，《山東省行政執法監督條例》正式實施。《條例》規定了十余項監督制度，包括行政執法人員持證上崗和資格管理制度、行政執法裁量基準制度、重大行政執法決定法制審核制度、行政執法案卷評查制度等。這些制度更多的是對違法行為的事前預防和事中規范。比如，實施行政執法裁量基準制度，目的在于確保執法行為的合理性。綜合執法機關的處罰權涉及裁量區間的，要細化量化裁量權，制定裁量基準，并在執法時嚴格執行，如果違反裁量基準實施行政處罰，也會構成違法。再比如重大行政執法決定法制審核制度，行政執法部門在作出重大行政執法決定之前，要經過法制機構審核，這是規范行政執法行為的重要手段，對避免和減少行政執法錯案的發生，倒逼行政機關提高執法質量具有重要意義。把這些監督制度落實到位，既需要我們法制部門加大工作力度，也需要執法部門積極配合，主動落實，特別是綜合執法部門要帶頭執行好這些制度，才能體現出新體制下綜合執法的優勢。

深化行政執法體制改革涉及面廣、工作量大，任務復雜艱巨，直接關系到法律法規能否全面正確實施，關系到人民群眾合法權益能否得到切實保障，也關系到依法行政能否真正落到實處，必須要以更大的勇氣和智慧積極穩妥予以推進。只要我們堅持用法治精神引領和助推綜合執法體制改革，就一定能推動建立起權責統一、權威高效的行政執法體制，為到2020年基本建成法治政府奠定堅實基礎。

關鍵詞：綜合執法 體制改革