加強行政審批事中事后監管路徑研究

泰安市編辦課題組

近年來，隨著轉變政府職能推進簡政放權工作的不斷深化，行政審批制度改革層層推進，更多的行政審批事項不斷向基層轉移，在極大方便行政相對人、激發市場發展活力的同時，也對政府強化行政審批事中事后監管提出了更高要求，如何對“放”和“管”進行有效結合，更好優化提升政府管理服務質量，將直接影響和決定著行政審批制度改革的成效。去年以來，按照省編辦統一部署，泰安市把加強行政審批事中事后監管作為重點研究方向，認真學習貫徹省政府《關于加強行政審批事中事后監管的指導意見》（以下簡稱《意見》），專門成立課題組，先后到下轄的新泰市、肥城市、東平縣等開展調查研究，實地查看了政務服務大廳運轉情況，召開專題座談會，邀請公安、環保、工商、質監、住建、食藥等行政審批事項較多、事中事后監管任務較重的部門參與座談，了解工作中的經驗做法、存在問題、意見建議等，努力探索新形勢下加強行政審批事中事后監管的措施辦法。

一、泰安市行政審批事中事后監管的基本情況

從調研的情況來看，近年來泰安市各級各部門認真貫徹落實全面依法治國的總要求，著眼規范提升行政審批質量，積極探索行政審批事中事后監管的措施辦法，取得了一定成效。

一是各級各部門對行政審批事中事后監管的重視程度不斷提高。近年來，泰安市各級各部門高度重視行政審批事中事后監管工作，在加強和規范事前審批的基礎上，積極適應當前經濟轉型發展，思想高度重視，積極探索推進，不斷加強行政審批事中事后監管。尤其是新一屆中央政府對轉變政府職能，大力推進簡政放權工作更為重視，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上指出，“簡政放權、放管結合，是政府管理方式的重大轉變，各級各部門要深刻領會加強事中事后監管的重要性和必要性，進一步提高思想認識，落實監管責任，將行政審批制度改革向縱深推進?！比ツ?月，省政府辦公廳專門印發文件，對加強行政審批事中事后監管提出了總體要求，明確了監管主體、監管內容、監管措施和保障機制。各縣市區普遍轉發了《指導意見》，各部門單位都對文件進行了認真學習，增強對加強行政審批事中事后監管重要性的認識，工作方向更加清晰，用力重點更加明確，“重審批、輕監管”、“只審批、不監管”等情況得到了有效改善。

二是加強事中事后監管的制度體系不斷健全。結合政府部門責任清單編制工作，泰安市縣兩級對事中事后監管制度進行了梳理和進一步規范，嚴格按照法律法規要求，逐條逐項建立行政審批事中事后監管制度，明確了檢查對象、內容、方式、措施、程序和處理，做到了對象明確、內容完整、方式得當、措施有效、程序規范、處理有據，市級政府部門責任清單共建立事中事后監管制度467項。部分行業主管部門也相應出臺了行業內部的監管制度。比如，工商部門針對廣告方面的行政審批事項，定期召開聯席會議，實行違法廣告信息進行抄告制度、定期通報制度、對社會公告制度、從快查處制度和審查預警提示制度，建立健全了廣告主體退出機制；質監部門以制定《審批檔案管理辦法》、《現場觀察員管理辦法》、《事中事后監管制度》為抓手，建立配套制度，明確監管方式，嚴格按照法定權限和法定程序實施審批、加強監管。

三是事中事后監管的全面性和監管手段的有效性得到較大提升。隨著各級對行政審批事中事后監管的重視程度不斷提高，制度體制建設不斷完善，監管的意識由冷變熱、范圍由小變大、能力由弱變強、頻率由低變高、手段由少變多，與原來只批不管或重批輕管的情況形成了鮮明對比，監管空白和漏洞逐漸彌補。在嚴格按照上級要求和有關精神開展工作的同時，有些部門單位結合實際工作和監管特點，形成了獨具部門特色的監管方法，與責任清單行政審批事中事后監管制度形成互補，監管手段得到創新和發展。比如，安監部門按照分級管理兼顧屬地管理原則，界定監管范圍；按照安全評估結果，確定監督檢查頻次；按照企業生產淡旺季節，制定監管執法工作內容；按照突出重點檢查原則，采取普查和專項抽查相結合的方式進行監管。食品藥品管理部門積極推行市場巡查常態化、日常監管網格化、監督檢查痕跡化、行政執法規范化的“四化”監管模式，確保監管的質量和效果；采取明確事權劃分的形式，按照屬地管理、層級負責、權責統一、提高效能的原則，理順市縣兩級的監管體制和職能，解決了重復執法和亂作為等問題，保證了監管既“有邊界”，又“全覆蓋”。

二、行政審批事中事后監管存在的問題

一是監管意識還沒有完全到位，重視程度還不夠。隨著政府職能轉變簡政放權工作的日益推進，市縣兩級承接上級下放的行政審批事項逐漸增多，事中事后監管任務增加等，給基層帶來一定壓力，也提出了更高要求。以往工作中，行政審批要素多、環節復雜，行政機關比較重視行政相對人提供的材料和證明，對事中事后的監管沒有投入足夠精力，長此以往形成了重審批輕監管、只審批不監管或會批不會管、能管不去管的現象。調研發現這種情況雖然有所改善，但仍不同程度的存在，監管意識沒有完全到位，與當前放管結合的要求不符，與簡政放權的精神不符。

二是職能部門監管力量配備不均衡，部分領域存在短板。從調研的情況看，部分部門事前審批和事中事后監管各自獨立，有些部門配備了相應的監管執法隊伍，專門從事事中事后監管，執法人員充足，各項工作開展到位；有些部門雖然單獨設置了行政審批科，但因人員配備少、工作量增大等原因，無法適應事中事后監管面臨的新形勢；還有的單位審批任務較輕，有足夠的時間精力來做好監管工作，采取了誰審批誰監管的形式。但也有個別部門由于編制數量少，機構設立不科學，現有人員的專業特點與工作性質不符，監管力量與監管任務不匹配，以及監管人員“撒芝麻鹽”式分布，統籌使用不夠，導致了事前審批與事中事后監管脫節，不得不專注于事前審批或以年檢等行政手段代替事中事后監管，事中事后監管或無從開展、或無力開展。

三是缺乏有效監管手段，監管效率不高。受傳統管理模式影響，審批機關及工作人員對加強事中事后監管研究不夠，辦法不多，監管方法和手段多圍繞事前審批而定，如事前承諾、材料審核、門檻設置等，無法滿足事中事后監管的全面性、動態性要求。調研中發現，事中事后監管任務較重的部門大多局限于現場察看、專項督查、自查報告等傳統手段，精細化程度不高，屬于粗放式監管，對哪些領域、環節、項目應納入監管范圍有些還存在模糊認識，對事項動態運行過程中產生的一些風險點估計不足，不能及時準確做出預測預警，對暴露問題有時在處置措施的科學性、有效性上還不夠高。

四是后續責任追究機制不健全，缺乏有效制約體系。相對于事前審批的規范性、科學性，事中事后監管的配套法律法規還沒有完全跟上，監管尚未形成一套標準化、規范化的流程、程序設計，推進過程中出現監管體制不順暢、監管內容不清晰、部門合作不協調、基層監管壓力過大等問題。雖然部分監管領域行業內部的一些法律法規、規章制度對行政相對人的行為處罰明確了相應條款，做出詳細說明，但隨著經濟社會大環境的改變，以及網絡、科技等信息手段的不斷發展，法律法規的條款明顯過于寬泛，“刻尺”比較大，不能“量體裁衣”，導致監管的隨意性增大。另外，在對行政機關及工作人員的監管上，也缺乏明確的處罰依據，不能對他們的行為形成有效制約。

三、意見建議

一是要明確責任部門，加強組織領導，解決“誰來管”的問題?！兑庖姟冯m然明確要求，機構編制、法制、物價、財政、民政等部門各負其責，協調配合，但面對事中事后監管的繁重任務，監管領域越來越寬、行業門類日益復雜，需要在具體工作實踐中進一步建立健全統分結合、職責明確、協調高效、整體聯動的事中事后監管工作運行機制。要更好地發揮機構編制部門的牽頭抓總作用，加強對事中事后監管工作的總體謀劃和宏觀指導，堅持在政府的統一領導下，研究出臺政策、開展部署督查、協調解決問題，加強資源力量整合，推動各職能部門履行職責，提高整體工作效能。要結合簡政放權工作的深入推進，研究職能轉移的有效辦法，上級行政主管部門在向下轉移下放行政審批事項的同時，相應對下提供技術支持、裝備支持，條件允許時還應探索人員編制跨層級下移，使基層開展事中事后監管有人員、有技術、有裝備、有規范。要結合行政執法體制改革，加強基層監管和執法機構設立、力量配備，充實一線工作力量，強化綜合執法，加大教育培訓力度，嚴格規范管理，打造政治合格、業務精通、作風過硬、廉潔勤政的執法隊伍。

二是要明確監管內容，界定職責邊界，解決“管什么”的問題。去年出臺的《意見》對事中事后監管內容作出清晰界定，分別是保留的行政審批事項、取消的行政審批事項、轉移的行政審批事項和下放、委托管理的行政審批事項，并對此進行了具體細化。這些事中事后監管事項，既有審批條件、標準、范圍等資格的監管，也有對從事相關活動的行為監管，還有對是否符合行業標準、壟斷和不正當競爭行為的行業監管，內容多樣，呈現出跨部門、跨門類、跨行業監管的特點。去年以來，隨著行政審批項目目錄、權力清單、責任清單的相繼公布，部門單位的行政權力事項、職責責任逐一得到明確，特別是在責任清單編制中，對部門間的職責交叉事項進一步梳理，界定了各自的職責邊界，理順了相互關系，細化了監管責任，避免了推諉扯皮，防止了由于監管不到位或缺位出現監管真空，為監管的科學性、規范性和合法性提供了有力保障。下一步要引導各級各部門增強責任意識、清單意識，督促部門嚴格按照清單規定的內容實施行政行為，把事中事后監管工作落到實處。同時，根據形勢任務發展，及時調整規范“三張清單”，及時研究確定新形勢下解決新問題需要明確的職責分工，確保事中事后監管不出現空檔。

三是要鞏固現有手段，加強探索創新，解決“怎么管”的問題。一是要認真總結目前已經實施的行之有效的監管手段，進一步推廣普及和規范加強書面檢查、實地檢查、定期檢驗、抽樣檢查、檢驗檢測等檢查方式。推行書面檢查的標準化管理，檢查行政相對人是否按照行政審批確定的條件、范圍、程序等從事被審批事項活動的情況。實地檢查、抽樣檢查、檢驗檢測等要保證執法資格，加大檢查頻率，規范檢查流程，依法檢查審批后行政相對人行使行政審批事項活動情況，生產經營場所條件等情況，直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施運行情況，行政相對人生產經營產品質量安全情況。二是要堅持與時俱進，探索符合當前發展變化形勢的監管方式。對下放、轉移的事項，可通過隨機抽查、調查訪問、第三方評估等形式，對權力實施效果進行評價監管。加強對市場行為的風險監測分析，完善區域產品質量和生產安全風險警示制度，增強監測和預判能力。對專業性較強的綜合監管領域，探索將部分內容以購買服務、委托授權等方式轉移專業組織承擔。三是要大力提升監管執法的信息化水平。充分利用信息化手段，建立健全監管執法的“大數據”，通過科學分析研判，突出監管重點環節，及時獲取信息，實現信息共享，從而一方面減少監管執法給行政相對人帶來的不便，另一方面提高監管的實時性、有效性和科學性。

四是要推進信用監管，加強內外監督，解決“靠么管”的問題。面對事中事后監管的繁雜形勢、寬泛領域、多樣門類，必須借助行之有效的監管工具，集中用力，深度切入，充分發揮杠桿作用，達到“四兩撥千斤”的功效。去年，國務院連續下發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，為拓展事中事后監管工具提供了制度保障。一是加強信用體系建設。黨的十八屆三中全會提出，要建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信，李克強總理也多次提出，要加快社會信用體系建設。要以貫徹落實《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》為契機，加快推進社會信用體系建設，完善市場主體信用信息記錄，建立信用信息檔案和交換共享機制。要積極推進信用標準化建設，加強信用約束，以日常監管信息、良好行為信息、不良行為信息、信用評價信息等為基礎，建立健全行政審批誠信檔案，并定期依據監管對象的誠信情況、日常經營活動情況、違法情況等，將監管對象分為不同類別，建立相應的激勵機制、預警機制、懲戒機制等。二是加強行業自律。把發展培育社會組織作為一項緊迫任務，加強行業協會商會自身建設，健全行業組織管理制度，完善行業組織法人治理結構，增強行業協會商會自治能力。提高行業組織的法制意識和自我管理意識，督促貫徹落實國家法律法規政策，制定行規行約，制約自己的行為，真正使行規行約發揮自我監督的作用，推動行業規范健康發展。三是推進社會監督。充分發揮群眾監督、社會監督的作用，依托外力倒逼主管部門依法履責，維護健康的經濟社會秩序。進一步拓寬公眾參與社會監督的渠道和方式，建立公眾舉報受理平臺，鼓勵通過互聯網、舉報電話、投訴信箱等反映行政相對人的市場行為。要逐步建立監管標準制定與具體監管主體相分離、獨立第三方評價等機制，并通過政府購買、委托監管的方式，拓展社會參與監管的渠道，增強社會組織監管能力。

關鍵詞：行政審批 事中事后監管 路徑