推進綜合行政執法體制改革的幾點思考

王龍國

綜合行政執法是深化行政管理體制改革的重要內容，也是建設法治政府和責任政府的主要載體之一。近幾年，各地以問題為導向，以職責綜合、事權下沉為切入點，在理順行政執法體制、推進綜合執法改革方面進行了積極探索。同時，在推進綜合執法改革過程中也面臨一些共性的問題需要重點研究解決。

一、中央有關政策要求

十八大以來，中央出臺了《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發[2014]20號）《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發[2015]15號）等一系列關于推進綜合行政執法體制的改革政策和要求，概括如下：

（一）整合行政執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。一是推進部門內部綜合執法，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法。一個部門設有多支執法隊伍的，業務相近的應當整合為一支隊伍。二是推進城市管理等領域跨部門、跨行業綜合執法。不同部門下設的職責任務相近或相似的執法隊伍，逐步整合為一支隊伍。三是政事分開，不再新設承擔行政職能的事業單位。行政執法職責由行政機關負責。

（二）整合優化執法資源，減少執法層級，提高監管效能，著力解決多層執法、重復執法問題。一是厘清不同層級政府職責分工。對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。由基層監管的事項，中央政府和省、自治區政府市場監管部門，主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。二是設區的市，市級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。三是加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。四是經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮，根據需要和條件可通過法定程序行使部分市場執法權。

（三）開展綜合行政執法體制改革試點。中央編辦發[2015]15號文件明確在全國22個省（自治區、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點。試點地區按照中央要求，在繼續推進減少執法層級、明確各級政府執法職責的同時，重點從探索行政執法職能和機構整合的有效方式、理順綜合執法機構與政府職能部門職責關系、創新執法方式和管理機制、加強執法隊伍建設等方面推進試點改革。

二、各地有關綜合執法實踐探索

近年來，各地在推進綜合行政執法改革方面都進行了積極的探索，主要做法如下：

（一）關于部門系統內部綜合執法

1、市場監管綜合執法

（1）深圳市。整合工商、質監、物價、知識產權、食品安全監管的機構和職能，組建市場和質量監督管理委員會，下設市市場監督管理局（掛市質量管理局、市知識產權局牌子）、市食品藥品監督管理局、市市場監督稽查局，分別承擔市場監管領域的行政管理和監督執法職能。

（2）天津市。濱海新區整合了工商局、質監局和食藥監局三個部門和職能，組建了市場和質量監督管理局，實行“一個窗口辦事、一個窗口投訴、一支隊伍執法”的服務和監管新模式，變分段監管為全程監管。通過整合，過去多頭管理、資源分散配置、監管力量難以集中的局面將得到改觀，空白領域、薄弱環節監管得到加強。

（3）杭州市、寧波市。整合市工商局、市食品藥品監管局、市食安辦職責，組建了市市場監管局，實現了二合一。各縣、市統一整合了工商、質監、食品藥品監管、食安辦職責，組建區（縣、市）市場監管局，實現了三合一。同時整合工商、食品藥品、質監執法力量，組建了市、區（縣、市）市場監管執法隊伍。

（4）廈門市。整合市食品藥品和工商行政管理部門，組建了市市場監督管理局，對市以下實行垂直管理，一級執法，市場統一監管邁出了第一步。

2、交通綜合執法

（1）廈門市。將公路、道路運輸管理部門的交通行政處罰權及相關行政強制權進行整合，組建了市交通綜合行政執法支隊，提高了交通行政執法效率。

（2）沈陽市。整合市公路管理處、客運管理處、公路工程質量監督站承擔的監督檢查、行政強制、行政處罰職能，組建了市交通局行政執法支隊。

3、文化綜合執法

（1）廈門市。在組建市文化廣電新聞出版局的基礎上，將原歸屬文化、廣電和新聞出版三個部門的市場監管職能剝離出來，組建市文化市場綜合執法支隊。各區級在實行大文化管理體制的基礎上，將體育、旅游等部門的執法職責納入了文化市場綜合執法范圍。

（2）杭州市。整合文化市場兩支執法隊伍（市文化稽查隊、市新聞出版稽查隊），組建了杭州市文化市場行政執法總隊，受委托承擔文化藝術、廣播影視、新聞出版、版權管理等方面的行政處罰以及監督檢查職能。

關于部門內部綜合執法，武漢市已在文化市場管理、農產品質量監管、環境資源、衛生與人口資源等領域實行了相對集中行政執法。

（二）關于跨部門綜合執法

第一種模式：推進城市管理綜合執法

2000年國務院辦公廳下發《關于繼續做好相對集中處罰權試點工作的通知》以后，北京、重慶、大連、長春、廈門、西安、武漢等各城市陸續將原來分屬于城建、環保、規劃、環衛、工商等部門執法職能和機構整合，組建相對獨立的城市管理綜合執法機構。目前，城管綜合執法相對比較成熟，推廣范圍較廣，有力地促進了城市管理體制改革。

第二種模式：按中央要求推進區縣改革試點

1、青島膠州市、黃島區改革試點

（1）適度集中行政執法權范圍。將城市管理、公共安全、生態保護、社會管理、民生事業等領域的行政執法事項首先納入綜合行政執法集中范圍，集中了市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、文化市場、土地和礦產資源、海洋漁業、畜牧獸醫、食品藥品、交通運輸、農業等領域的行政處罰及行政監督檢查、行政強制權。

（2）堅持綜合性執法與專業化執法并存的原則，專業性較強的執法事項比如環保、藥品等事項由專業部門執法。

（3）探索執法重心下移，實行執法隊伍雙重管理。在綜合執法改革試點中，縣（市）綜合行政執法機構向鎮（街）派駐綜合行政執法中隊。綜合行政執法中隊原則上以鎮（街）領導和管理為主，區（市）綜合執法部門重點履行對執法中隊執法行為的監督、業務考核和執法協調。

2、寧波北侖區、奉化市改革試點

（1）北侖區按“先易后難，逐步劃轉”原則，在原城市管理相對集中處罰權基礎上，進一步擴大行使殯葬、住房和城鄉建設、環境保護、食品藥品、農業、林業、海洋和漁業、國土資源、水行政、工商行政管理等方面的全部或部分行政執法權。設立綜合行政執法局，與城市管理局合署辦公。鄉鎮（街道）設立綜合行政執法中隊，作為區綜合執法局的派出機構。

（2）奉化市開展了以建立行政執法中心綜合執法系統為核心、以民情會辦中心信息收集系統為信息支撐、以問責中心監督系統為監督保障的“三位一體”行政執法體制改革，行政執法中心統籌協調、統一調度市職能部門執法機構開展聯合執法工作。

3、廣州荔灣區改革試點

（1）監管和執法相對分開。整合相關部門的行政處罰及其執法隊伍，組建區綜合執法局，直屬區政府管理。原行政主管部門保留政策制定、審查審批和技術檢驗等職能。

（2）充實執法力量。區綜合執法局配備行政執法專項編制近500名，基本實現了區內執法力量統一領導。

（3）重心下移，條塊結合以塊為主。區綜合執法局設4個直屬隊，主要負責指導各街道派出機構的執法工作，督辦或查處大案、要案及上級交辦案件。執法局下設23個綜合執法隊，為執法局派出機構，以區執法局名義實施綜合執法。

第三種模式：街鎮綜合執法

1、天津市。出臺了《天津市街道綜合執法暫行辦法》、《天津市行政執法監督規定》和《天津市行政執法違法責任追究暫行辦法》，授權街道辦事處和鎮政府為獨立的執法主體，相對集中行使行政處罰權，主要涉及城市管理、水務管理、衛生行政管理、勞動保障、環境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監督管理等。如濱海新區18個街鎮綜合執法大隊，相對集中行使13類近300項行政處罰權以及行政強制措施。對授權以外的執法事項，由街道上報區執法部門，并配合區執法部門開展執法工作。

2、上海市。根據城市基層社會治理領域的新情況、新問題，出臺了《關于進一步創新社會治理加強基礎建設的意見》，對基層體制、基層隊伍、基層治理、基層服務和保障等進行了明確，按照鄉鎮“屬地管理”、街道“條屬塊管”等兩種模式，加快理順街鎮城管執法體制，加快充實街鎮層面城管執法力量；整合市場監管資源，推進區縣市場監管力量下沉。

第四種模式：區屬街管街用

1、北京市。以街道綜合執法為核心，提高街道的城市管理能力。石景山區成立了區社會治理綜合執法委員會，為區委、區政府常設議事機構。各街道成立了社會治理綜合執法指揮中心，區交通、安監、工商、食藥、環保、消防為常駐辦公單位，區建設、文化、司法、規劃、國土、質監、國稅、地稅、衛生和人口等部門為掛牌辦公單位。各單位在街道統籌下，按要求實施“統一辦公、統一管理、統一執法、統一裝備、統一考核”。

2、武漢市。武昌區政府工作部門派出到街道的行政執法機構，實行區、街雙重管理。行政執法工作由所在街道負責綜合統籌協調，接受區級行政執法部門的指導和監督；派出到街道的行政執法機構黨的關系實行屬地管理，區級行政執法部門根據街道意見，對派出機構人員進行任免交流和獎懲使用。

三、推進綜合執法改革需要重點研究解決的問題

（一）基層綜合執法首先要解決合法性問題。實行綜合執法，法律法規授權是前提?！胺o授權不可為”，基層綜合執法首先需要解決執法主體合法性的問題。目前，相當一部分執法主體在法律法規上明確是政府的相關主管部門，一個主管部門行使另一個主管部門的執法權在法律法規上繞不過；街道不是一級政府，法律法規未明確街道執法權；鄉鎮是一級政府，但各類法規未賦予其執法權。解決集中行使行政處罰權合法性問題，目前主要有兩種方式：一是依照行政處罰法的規定，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權；二是通過地方立法授予街（鄉鎮）集中行使相應行政處罰權。

（二）把握好綜合執法集中范圍。行政執法涉及的領域廣泛，不是所有的領域都適宜進行綜合。綜合執法改革的方向是簡便、高效，對一些基層發生頻率較高、專業技術要求低、檢驗檢測技術支持難度較小的行政執法事項，可以集中行政處罰權。但對一些技術性強、專業要求高的事項，如環保、藥品、農產品等對檢驗檢測技術要求較高，則不宜完全從主管部門剝離，否則會影響執法質量。因此，行政執法權的相對集中范圍并不是越大越好，應當堅持適度整合的原則，在推行綜合執法的同時，保留部分專業執法。

（三）處理好綜合執法部門與行政主管部門的關系。行政主管部門的執法權集中到綜合執法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，而綜合執法部門也具有行政監督檢查的權限。如果二者邊界不理清，容易出現行政主管部門將行政管理任務推向執法終端的“以罰代管”現象，或者因職責不清出現多頭執法、推諉扯皮、選擇性執法等不良現象。因此，界定雙方的職責邊界是重點，特別是行政執法綜合后，行政主管部門應把強化事前審批、事中事后監管作為工作的重中之重。

（四）明確市、區、街三級執法職責事權劃分。國發（2014）20號對省、市、縣行政執法機構的設置作了明確規定，省級不設，城市只設置一級執法機構。但是，特大城市具有社會矛盾復雜、點多面廣、任務繁重等執法特點。各地反映，市、區只設置一級執法機構的規定難以落實。另一方面，保留不同層級的執法機構，若執法職責權限不明晰，事權劃分不明確，也難免造成政出多門、重復執法的局面。因此，特大城市綜合執法改革的關鍵，是建立權責一致、有效銜接的市、區、街三級綜合管理和綜合執法體制，通過明晰不同層級執法職責分工、明確執法事權邊界，真正做到各盡其職、各負其責。

關鍵詞：綜合執法 區縣改革 事權劃分