三級聯(lián)動發(fā)力 縱橫放管結合 勇當綜合行政執(zhí)法體制改革探路者

劉安慶

去年5月份以來，萊蕪市扎實穩(wěn)妥有序推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。目前，市、區(qū)市場監(jiān)管局已順利組建，市區(qū)鎮(zhèn)三級市場監(jiān)管機構實現了統(tǒng)一設置；國土、節(jié)能領域實現了部門一支隊伍執(zhí)法；市級農業(yè)機械、畜牧獸醫(yī)領域執(zhí)法重心下移已經完成，城管執(zhí)法重心下移工作正在積極推進；各區(qū)和功能區(qū)綜合執(zhí)法局均已設立，人員劃轉陸續(xù)到位，區(qū)級開展相對集中行政執(zhí)法權工作已按程序向省政府進行了申報；改革聯(lián)席會議制度及相關工作制度已經建立。

一、著眼解決三大問題，科學設計改革方案

萊蕪市委市政府高度重視改革試點工作，安排市編辦和有關部門，堅持問題導向，堅持實事求是，堅持溝通協(xié)調，堅持標本兼治，深入開展調研論證。一段時間以來，我們認真梳理各級各部門的行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法權力，明確各領域行政執(zhí)法主體和權力運行流程；多次組織召開各區(qū)、功能區(qū)和相關部門座談會，聽取執(zhí)法機構負責人意見，找準工作重點和難點；通過發(fā)放調查問卷等形式，開展社會調查，明確工作思路，確保試點不“翻燒餅”、不瞎折騰。經過調研，梳理本市執(zhí)法領域突出的問題有三項：

一是市場監(jiān)管領域機構設置不統(tǒng)一，功能區(qū)主體資格不合法。一方面，區(qū)鎮(zhèn)均已實現“二合一”，但市里還是倆“婆婆”。2014年，萊城區(qū)整合工商、質監(jiān)部門組建市場監(jiān)管局，同時在轄區(qū)各鎮(zhèn)（街道）設立了“二合一”的市場監(jiān)管所。改革完成之后，基層市場監(jiān)管領域出現了積極變化，但在市級仍然是工商、質監(jiān)分設，形成市、區(qū)、鎮(zhèn)三級市場監(jiān)管領域設置不統(tǒng)一、上下協(xié)調不暢，增加了工作協(xié)調難度。另一方面，高新區(qū)、雪野旅游區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)雖然設立了市場監(jiān)管局，但市場監(jiān)管局不具備執(zhí)法主體資格，功能區(qū)管委會也沒有獲得省政府授權行政執(zhí)法資格，存在執(zhí)法主體不合法的問題。

二是城管執(zhí)法領域基層缺位，看得見管不著。2015年是萊蕪市“國家衛(wèi)生城”復審年，根據市委市政府安排，各級各部門全民參與、人人上陣，盡管最終通過了國家衛(wèi)生城復審，但通過迎審工作，大家深深地體會到城市治理的基礎比較薄弱，管理體制不合理。市里有一支力量很強的執(zhí)法隊伍，但只管容易管的主干道；難管的小街小巷屬于區(qū)街管，但卻沒有執(zhí)法隊伍，形成“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題，亟需理順城管執(zhí)法體制、推進執(zhí)法重心下移。

三是區(qū)級執(zhí)法力量分散，基礎薄弱。改革前，兩區(qū)行政執(zhí)法機構平均8個，執(zhí)法人員平均85人，有限的執(zhí)法機構分散在安全生產、食品藥品、城市管理、環(huán)境監(jiān)察、農業(yè)、質量監(jiān)督等領域，單個執(zhí)法機構的力量非常薄弱。同時，隨著市級執(zhí)法重心下放區(qū)級，區(qū)級原有執(zhí)法機構、人員構成和裝備水平與執(zhí)法工作的現實需要相比，差距較大，執(zhí)法力量與執(zhí)法監(jiān)管任務越來越不匹配。

二、橫向推進四大整合，大幅減少執(zhí)法隊伍

一是整合工商質監(jiān)組建市場監(jiān)管局，加強生產流通全程監(jiān)管。市場監(jiān)管領域大部門制綜合執(zhí)法是我市綜合行政執(zhí)法體制改革試點的重頭戲，通過有機融合市場監(jiān)管職責和機構，全面推進工商質監(jiān)綜合執(zhí)法。去年12月，市委市政府印發(fā)《綜合行政執(zhí)法體制改革工作實施方案》，市區(qū)兩級整合工商局、質監(jiān)局，分別組建市場監(jiān)管局，市市場監(jiān)管局同時在各功能區(qū)設立分局。今年1月21日，市委常委會通過了市市場監(jiān)管局領導班子人選，當天人員公布到位，部門正式開始運轉。3月18日，制定了部門的“三定”規(guī)定，整合內部機構和職責，實現一個窗口審批、一支隊伍執(zhí)法，徹底解決市場監(jiān)管領域分段管理、多頭執(zhí)法的問題。在此基礎上，進一步劃分了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級事權，市級市場監(jiān)管局統(tǒng)籌監(jiān)管，凡是能由區(qū)級市場監(jiān)管部門承擔的監(jiān)管職責，一律實行屬地管理。

二是整合市級部門內部執(zhí)法主體，實行部門內一支隊伍執(zhí)法。市級重點在三個領域對執(zhí)法職責和機構進行整合。國土資源領域，將6個行政執(zhí)法機構整合組建為新的市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊，開展綜合執(zhí)法。交通運輸領域，將分散在7個單位中的執(zhí)法職責整合由市交通運輸監(jiān)察支隊統(tǒng)一承擔。節(jié)能領域，將市經信委所屬的市節(jié)能監(jiān)察支隊、市石油天然氣管道保護服務中心、市石油天然氣管道工作辦公室3個單位的執(zhí)法職責、機構和人員編制進行整合，組建新的市節(jié)能監(jiān)察支隊，實行一支隊伍執(zhí)法。通過整合執(zhí)法隊伍，市級減少執(zhí)法機構（科室）13個。

三是整合市轄區(qū)行政執(zhí)法職責和機構，推進跨部門綜合執(zhí)法。將基層發(fā)生頻率高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執(zhí)法問題突出、專業(yè)技術要求適宜的城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農業(yè)、林業(yè)、水利、商務等6個領域的全部或部分行政執(zhí)法權納入區(qū)級綜合執(zhí)法范圍，推行跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。對未納入綜合執(zhí)法的領域，按照“成熟一項劃轉一項”的原則，逐步納入綜合執(zhí)法范圍，最終實現廣泛覆蓋的目標。整合兩個市轄區(qū)執(zhí)法機構和人員編制。將市級下放的行政執(zhí)法機構，區(qū)級城市管理、農業(yè)、商務等綜合執(zhí)法機構、職責，水務、林業(yè)等領域行政執(zhí)法職責進行整合，組建區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為本級政府工作部門，下設執(zhí)法大隊，按程序報經省政府批準后，集中行使行政執(zhí)法權和省人民政府規(guī)定的其他職責。通過實行綜合執(zhí)法，兩個市轄區(qū)共減少執(zhí)法機構14個。

四是整合功能區(qū)規(guī)劃范圍內執(zhí)法主體，實行一門式綜合執(zhí)法。整合高新區(qū)、雪野旅游區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、農高區(qū)各自規(guī)劃范圍內城市管理等6個領域的行政執(zhí)法機構、職責及人員編制，分別組建綜合行政執(zhí)法局，為管委會內設機構，按程序報經省政府批準后，以管委會的名義負責規(guī)劃范圍內綜合執(zhí)法工作。其中，高新區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局各下設一個執(zhí)法中隊，雪野旅游區(qū)、農高區(qū)綜合行政執(zhí)法局下設三個執(zhí)法中隊。

三、縱向采取三項舉措，推進執(zhí)法重心下移

一是厘清各級政府執(zhí)法權限，減少行政執(zhí)法層級。結合制定政府權力清單、責任清單，合理劃分市、區(qū)政府事權，明確行政執(zhí)法層級。市級行政執(zhí)法體系較為完備的國土資源、交通運輸、節(jié)能、文化、人防、房地產等領域，以市級執(zhí)法為主，區(qū)級不設執(zhí)法機構。與群眾生產生活關系密切、基層發(fā)生頻率較高的城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農業(yè)（含畜牧獸醫(yī)、農業(yè)機械）、林業(yè)、水利、商務等領域，以區(qū)級政府屬地執(zhí)法為主，市級不設執(zhí)法機構。對中央和省有專門要求的食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產、市場監(jiān)管、公共衛(wèi)生等領域，實行市、區(qū)分級執(zhí)法。

二是推進城管、農業(yè)等執(zhí)法重心下移，解決基層看得見管不著問題。將基層發(fā)生頻率較高的市級城管為主的執(zhí)法職責以及農林水利、商務等領域的行政執(zhí)法職責分別交由各區(qū)、功能區(qū)承擔，推動執(zhí)法重心和執(zhí)法力量同步下移。相應將市城市管理行政執(zhí)法支隊的編制和人員分別向萊城區(qū)和各功能區(qū)劃轉；將市畜牧獸醫(yī)、農機系統(tǒng)的行政執(zhí)法編制及人員向功能區(qū)劃轉。

三是推進區(qū)級綜合執(zhí)法向鎮(zhèn)街延伸，加強一線執(zhí)法力量。萊城區(qū)、鋼城區(qū)綜合行政執(zhí)法局在鎮(zhèn)街設立派出執(zhí)法中隊，承擔區(qū)域內綜合執(zhí)法工作。執(zhí)法中隊實行雙重管理體制，日常管理以鎮(zhèn)街管理為主。鎮(zhèn)街設立綜合行政執(zhí)法辦公室，與執(zhí)法中隊聯(lián)合辦公。綜合行政執(zhí)法辦公室做好執(zhí)法信息事前預警、發(fā)現上報以及執(zhí)法聯(lián)絡配合等工作，組織協(xié)調轄區(qū)內綜合執(zhí)法、食品藥品、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、公安等部門派駐執(zhí)法機構及鎮(zhèn)街執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。

四、堅持做到四個到位，扎實推進改革落實

一是組織領導到位。市委市政府將綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作列入重要議事日程，向市政府常務會專題匯報4次，向市委常委會匯報3次，市委主要領導多次過問進展情況，每月向市委督查室報告工作進度。建立了改革試點工作領導小組和綜合執(zhí)法體制改革聯(lián)席會議機制，及時研究解決改革工作中出現的情況問題，協(xié)調推進綜合行政執(zhí)法改革工作。

二是分流政策到位。在整合市級工商、質監(jiān)部門組建市市場監(jiān)管局工作中，根據工作任務和整合過渡需要，對市場監(jiān)管局領導職數適當放寬。在城管執(zhí)法和農業(yè)領域執(zhí)法隊伍下沉工作中，對下放人員，按照“編隨事走、調編帶人、職級不變”的原則進行劃轉，劃轉人員原有職級待遇保持不變。

三是調度指導到位。市編辦發(fā)揮好牽頭抓總作用，加大督促檢查調度力度，確保改革進度不拖后腿。對市直部門，搞好統(tǒng)籌協(xié)調，對完成工作較好地部門，及時總結推廣經驗；對講條件要待遇進展緩慢的部門，嚴肅指出存在問題，確保改革進度和質量。對兩區(qū)及功能區(qū)，加強調度指導，要求倒排工期，建立臺帳，每周五報送工作進度。目前，市區(qū)兩級重點改革任務已基本完成。

四是改革紀律到位。申明了改革紀律，要求各級各部門單位確保政令暢通，堅定不移、不折不扣地執(zhí)行省編委和市委市政府的決定，嚴格遵守政治紀律和組織人事、機構編制及財經紀律。改革涉及的單位和個人要以大局為重，積極支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干預下級機構設置、職能配置和人員編制配備，不得以任何理由阻礙和抵制改革，對無正當理由不服從組織安排的相關責任人員按規(guī)定進行嚴肅處理。

目前，改革試點工作已基本結束，總體進展順利，但實踐中也遇到一些問題，較突出的如人員下放問題、各類編制身份執(zhí)法人員整合問題等。同時，改革的后續(xù)工作還有不少，如區(qū)級綜合行政執(zhí)法局開展相對集中行政執(zhí)法權工作還需要省政府審批，原各執(zhí)法隊伍集中到新的綜合執(zhí)法局后還需要深度磨合，加強執(zhí)法隊伍建設、創(chuàng)新執(zhí)法方式、促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面還需要認真研究對策、進一步健全完善有關制度等，一些問題關系到綜合行政執(zhí)法體制改革的成敗，必須高度重視。

關鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 萊蕪市