四川省建立民辦高校營利性和非營利性分類管理制度的思考

韓勇　趙萍　張銳

摘 要：對民辦高校進行分類管理自本世紀第三次全國教育會議以來，引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注和學界的探討?；跔I利性和非營利性的區(qū)分，進而對四川兩種民辦高校采取不同的監(jiān)管以及扶持，不僅是破除長期阻礙我省民辦高校發(fā)展制度瓶頸的關(guān)鍵因素，更是我省民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的重要機遇。本文從我省民辦高校的實際出發(fā)，借鑒溫州市對民辦學校分類管理的辦法以及美國對營利性和非營利性私立大學的管理政策，針對我省民辦高校營利性和非營利性分類管理的政策制度建設(shè)提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：營利性 非營利性 民辦高校

一、引言

民辦學校分類管理是教育制度變革下結(jié)構(gòu)不斷完善過程的深化。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，2010年12月，上海市、浙江省、深圳市和吉林華僑外國語學院被國家教育體制改革領(lǐng)導小組批準為探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法試點的地區(qū)和單位，民辦學校分類管理改革開始在小范圍內(nèi)探索。2016年4月18日習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十三次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)建立營利性和非營利性民辦學校分類登記、分類管理制度，提高教育質(zhì)量，為多年來是否以營利為標準對民辦高校進行分類管理的爭論畫上了句號。分類管理將改變我國民辦高校原有的規(guī)則和資源體系，是對我國民辦高校發(fā)展的一次結(jié)構(gòu)性變革，這意味著我國民辦高等教育將突破制度性瓶頸，進入一個新的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。四川省自2000年以來，通過公辦民助、民辦公助等形式發(fā)展了一大批民辦高校（高職高專、獨立學院），成為我省高等教育事業(yè)的重要增長點和促進教育改革的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，截止 2015 年四川省有各類高校109 所，民辦高校34 所，其中獨立學院 16 所，民辦高職院校 18 所。民辦高校在數(shù)量上迅速攀升的同時，在質(zhì)量上也不斷提高，在吸引社會資金投入教育，增加全社會的教育供給，促進教育的多樣化等方面起到了積極的作用。為了進一步推動四川民辦高校健康發(fā)展，破解制度瓶頸，探討實施營利性和非營利性分類管理制度有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、民辦高校分類管理的意義

1.民辦高校分類管理的前提：必要性。民辦高校分類管理，是指對民辦高校基于營利性和非營利性兩大目的進行區(qū)分，并分別制定許可、登記、管理、稅收、財政補貼等政策。對民辦高校進行營利性和非營利性分類管理，具有重要的制度建構(gòu)意義，它使追求不同目標的民辦高校各得其所，適應(yīng)新形式，推動改革創(chuàng)新。由于民辦高校兼具“民辦”和“高教”的雙重特性，在現(xiàn)有的民辦高校中分離出非營利性民辦高校并對此類高校增加支持力度，使其在強有力的經(jīng)濟支持和社會聲譽的互動下，將自身的物質(zhì)性資源轉(zhuǎn)向權(quán)威性資源；同時營利性民辦高校在我國教育事業(yè)供給側(cè)改革的機遇中，特別是繼續(xù)教育和終身教育理念的推進，成人高等教育市場將為其資源整合及教育事業(yè)拓展提供難得的機會。

2.分類管理的實施：可能性。由于我們的民辦高等教育尚處于探索階段，規(guī)則體系不成熟，營利性辦學模式尚不能得到現(xiàn)有法律體系的認可，這就要求政府要在現(xiàn)有的法律框架下設(shè)計好相關(guān)路徑和制度體系，為民辦高校的分類管理提供可能。民辦高校分類管理的制度構(gòu)架需要抓住“民辦”和“高教”這兩個特點，以適應(yīng)高等教育領(lǐng)域的供給側(cè)改革、引導更多社會資金進入教育領(lǐng)域，擴大教育資源供給、優(yōu)化教育資源配置為出發(fā)點來設(shè)計。實施對民辦高校分類管理不應(yīng)再拘泥于是否承擔社會責任、是否具有公益性等問題，而應(yīng)將重點放在提供可能的路徑，創(chuàng)造激勵性的制度環(huán)境，落實對非營利性民辦高校的各項優(yōu)惠政策，適當放開營利性高校辦學的口子，吸引民間資本進一步提供多樣化的教育服務(wù)。

三、國內(nèi)外民辦學校分類管理經(jīng)驗的借鑒

1.溫州民辦學校分類管理的經(jīng)驗。2011年，溫州市《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》中指出按照營利性、非營利性對民辦學校進行分類登記管理，2012年，溫州市制定出臺《民辦學校分類登記管理的實施辦法（試行）》，對非營利性民辦學校的登記管理和營利性民辦學校的登記管理分別進行了界定。其中，營利性民辦學校的登記管理是指營利性民辦學校按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定可以登記為公司制企業(yè)、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)及其他法人企業(yè)。 截止到當年5月，登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學校已經(jīng)有40多家。通過上述兩種登記管理辦法，把非營利性民辦學校和營利性民辦學校區(qū)分開來，保證了登記的民辦學校獲得系統(tǒng)的集中管理，同時激發(fā)了社會興辦教育的熱情和積極性。 據(jù)溫州市教育局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2015年，溫州民間資金辦學累計達60億元，投資額1000萬以上的民辦學校新建項目已達21個。

2.美國對私立大學分類管理的經(jīng)驗。美國在對私立學校的管理中明確將其分為營利與非營利兩大類，前者一般由企業(yè)化方式經(jīng)營的教育公司創(chuàng)辦經(jīng)營，后者多為受宗教、慈善等團體捐助的私立學校。美國私立高校的數(shù)量約占全部高校數(shù)量的60%，發(fā)展勢頭良好，可以說與客觀、健全的分類管理制度不無關(guān)系。美國對私立營利性大學的管理主要包括組織目標的公益性、產(chǎn)權(quán)法人制、免稅優(yōu)惠、政府經(jīng)費資助和高等教育機構(gòu)認證制度等幾個方面。美國營利性高校以營利為目的，引入現(xiàn)代企業(yè)制度、進行產(chǎn)業(yè)化管理是出于提高管理和資金使用效率的戰(zhàn)略考慮，服務(wù)意識強，以市場需求和學生職業(yè)能力為導向，在專業(yè)設(shè)置和教育教學手段等方面都更為靈活。美國對私立非營利性大學的管理側(cè)重于企業(yè)法人屬性（辦學靈活）、與政府的關(guān)系（納稅、學生資助、認證）、經(jīng)費籌措的創(chuàng)新（上市）三個方面。

3.對四川省民辦高校分類管理的啟示。民辦高校分類管理是民辦教育發(fā)展中一個敏感而重要的的政策問題，對于營利性與非營利性不同類型民辦高校采取不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施，是破除長期阻礙民辦教育發(fā)展制度困局的關(guān)鍵。具體而言，分類管理制度主要包括注冊登記、產(chǎn)權(quán)制度、會計制度、稅收制度、財政資助、質(zhì)量保證、信息披露、政府監(jiān)管、法人治理、師生權(quán)益、社會監(jiān)督等。從國外兩類學校分類管理的實踐來看，分類管理制度綜合性較強，在宏觀、中觀和微觀三個尺度都有涉及，需要在宏觀上保持民辦高校發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境，有效配置公共資源，引導社會資金投入；在中觀上促進管理資源、人員和物資的自由、平等流動；在微觀上則需完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，提升從業(yè)者的人力資本。

四、我省民辦高校營利性和非營利性分類管理制度建設(shè)的思考

在借鑒其他國家和地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從我省具體情況以及民辦高校的發(fā)展出發(fā)，從政府監(jiān)管與扶持、民辦高校治理、社會監(jiān)督三個方面提出民辦高校分類管理的制度框架和建設(shè)路徑。

1.政府監(jiān)管與扶持。政府綜合協(xié)調(diào)、配套管理。充分發(fā)揮政府綜合協(xié)調(diào)的作用，在總結(jié)民辦教育30多年發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一認識，走出教育的公益性與可營利性相互矛盾沖突的認識誤區(qū)。民辦高校營利的目的與培養(yǎng)人的目的并不矛盾，著名比較教育專家菲利普·阿爾特巴赫（Philip Altbach）在對美國等國家營利性高等教育機構(gòu)的發(fā)展進行分析后認為，營利性高等教育已成為一個重要的全球現(xiàn)象。民辦高校分類管理制度涉及到教育、人事、財政、稅收、資產(chǎn)等眾多管理層面，每一層面都需要有與之對應(yīng)的政策加以推進，才能保證整體制度架構(gòu)的完善和落實。對民辦高校法人屬性進行重新定位。目前大部分民辦高校被登記為“民辦非企業(yè)單位”，在實際管理中卻被視同為企業(yè)，相比，在人事制度、社會保險、稅收等方面實際上難以實現(xiàn)與登記為事業(yè)單位的公辦學校同等的法律地位。因此，對于非營利性民辦高校依據(jù)公益性的財團法人進行登記和管理，對于營利性民辦高校則視為商業(yè)機構(gòu)，將其登記為企業(yè)法人，設(shè)立和管理納入“工商登記”路徑及“商業(yè)法”或“公司法”的調(diào)整范圍。實施有效的教育質(zhì)量監(jiān)管。營利性和非營利性民辦高校，都需要置身于政府監(jiān)管之下，尤其是教育質(zhì)量評估體系之中，才能保證教育產(chǎn)出的質(zhì)量?？梢詫W習借鑒國外對于營利性民辦學校的監(jiān)管措施，采取有效措施控制民辦高校商業(yè)性和最求利潤最大化的負面影響。具體措施如：規(guī)定學校的固定資產(chǎn)必須高于債務(wù)的最低比例；辦學經(jīng)費不得兩年出現(xiàn)赤字；學生達到畢業(yè)標準的最低比例；畢業(yè)生就業(yè)的比例；對動用現(xiàn)金的限制等。擴大間接資助和扶持政策的受益面。如免稅政策捐贈、財產(chǎn)的抵稅政策、土地征用優(yōu)惠等，增加直接資助和間接資助幫助非營利性民辦高校的公益性目標實現(xiàn)和快速成長，在減輕民辦高校財政壓力的同時，通過設(shè)定獲得資助的條件，對民辦學校進行相應(yīng)的管理。對于營利性民辦高校，通過購買公共教育服務(wù)或委托管理等方式，委托其承擔有關(guān)教育培訓任務(wù)并撥付相應(yīng)費用，同時對營利性民辦高校的公益項目實施資助，實施獎學金制度、教改、科研、專業(yè)建設(shè)專項獎勵制度，以及學費定價的市場化改革、資本市場對營利性民辦高校的開放等扶持。對非營利性民辦高校采取各種稅收優(yōu)惠政策。如提高捐贈的扣稅率、提供由政府擔保的銀行低息或無息貸款、享受與公辦學校同等額稅收等。對于營利性民辦高校實行短期的部分免稅政策，在營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅種方面給予一定的稅收優(yōu)惠，實踐中可以參照高新技術(shù)企業(yè)獲得國家重點扶持，企業(yè)所得稅按15%的稅率征收的辦法。對非營利性民辦高校進行區(qū)別性人事扶持和管理。非營利性不要求合理回報的民辦高校注冊為事業(yè)單位（公益二類，政府提供部分資助，主要通過市場進行資源配置），政府相關(guān)部門可以按學校的規(guī)模和辦學層次配備一定的教師事業(yè)編制，不足部分由學校向社會自聘；非營利性要求合理回報的民辦高校注冊為民辦非企業(yè)單位，可采用事業(yè)單位的模式通過政府人事部門進行人事管理。

2.民辦高校治理。健全的法人組織機構(gòu)是確保民辦高校有序發(fā)展的重要條件，營利性和非營利性民辦高校均需要設(shè)置完善的法人治理機構(gòu)以確保學校良性運行，制定系統(tǒng)的規(guī)章制度以監(jiān)督和約束民辦高校的舉辦者和教職工。一是非營利民辦高校必須設(shè)立董事會并詳細規(guī)定其職權(quán)和議事規(guī)則，同時明確規(guī)定董事會的成員構(gòu)成，二是建立健全對民辦高校財務(wù)和資產(chǎn)的審計和監(jiān)管制度，改變長期以來政府對民辦高校財務(wù)和教育質(zhì)量監(jiān)督不足的現(xiàn)狀。

3.社會監(jiān)督。利用各種社會組織協(xié)助政府對民辦高校進行監(jiān)督，彌補政府監(jiān)督的不足。借鑒國外經(jīng)驗，建立獨立的第三方評估機構(gòu)，對民辦高校尤其是非營利高校進行教學質(zhì)量和辦學認可，同時通過民辦高校的行業(yè)互律組織推動營利性和非營利性民辦高校遵守教育教學道德標準和行為規(guī)范，更好的履行社會責任。

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作者簡介：韓勇（1960—），男（漢），四川成都人，成都信息工程大學銀杏酒店管理學院院長，副教授；趙萍（1972一），女（漢），遼寧沈陽人，成都信息工程大學銀杏酒店管理學院講師，四川大學經(jīng)濟學院博士研究生；張銳（1983—），男（漢），西華師范大學教育學院助教。

※基金項目：四川省民辦教育協(xié)會（研究中心）項目，項目編號：15SB0486.