軍費管理法規(guī)體系建設的現(xiàn)狀分析

王志平　姜洪蛟　李秋佳

軍費是影響軍隊戰(zhàn)斗力生成的重要因素，在軍費規(guī)模和結構一定的情況下，只有通過一系列提高軍費使用效益的方法手段，才能保證軍費發(fā)揮最大效益，因此要通過建立法規(guī)、構建法規(guī)體系使軍費在法規(guī)體系內運行，把軍費支出約束在條條框框里，起到規(guī)范軍費運行，嚴格軍費管理，規(guī)正管理風氣，保障軍隊打勝仗的作用。截至目前，軍隊統(tǒng)一執(zhí)行的軍費管理制度約有500多項，涉及預算管理、公務事業(yè)費管理、資產與資金管理等各個方面，法規(guī)體系初具規(guī)模，但仍存在一些與強軍目標不相適應的若干缺陷，受篇幅限制，本文著重對軍費管理法規(guī)體系建設的現(xiàn)狀及有關難點問題評述分析如下：

一、當前軍費管理法規(guī)體系建設存在的問題

（一）新舊法規(guī)銜接不順

例如，為保證軍隊編制體制調整改革期間干部轉業(yè)工作順利進行，2004年中共中央、國務院和中央軍委聯(lián)合下發(fā)了《關于做好2004～2006年軍隊體制編制調整改革期間轉業(yè)干部安置工作的通知》。2006年軍隊轉業(yè)干部安置工作小組又頒布了《關于2006年轉業(yè)的自主擇業(yè)軍隊轉業(yè)干部退役金計發(fā)辦法和建立生活性補貼等有關問題的通知》，兩項法規(guī)頒布時間相距兩年，從法規(guī)頒布機構來看，2004年的法規(guī)高于2006年的法規(guī)，在執(zhí)行上應以2004年的法規(guī)為準，但實際卻以2006年的法規(guī)為準，兩項法規(guī)銜接不好。

（二）戰(zhàn)時法規(guī)相對不足

我軍各項軍費管理法規(guī)的制定基本上都是以平時為前提，把平時軍費管理作為我軍軍費管理的重點內容，戰(zhàn)時軍費管理法規(guī)不多，目前只有2012年頒布的《軍隊戰(zhàn)時財務保障規(guī)定》和《戰(zhàn)時工資福利待遇規(guī)定》，而《戰(zhàn)時工資福利待遇規(guī)定》也沒有明確參戰(zhàn)人員享受的津貼補貼和各類補助標準，還很不完善。

（三）責任約束不夠明確

軍費管理法規(guī)有總部機關單獨下發(fā)的，也有聯(lián)合下發(fā)的，還有各業(yè)務部門按業(yè)務渠道各自下發(fā)的，部分多渠道下發(fā)的法規(guī)制度彼此之間具有一定的概念模糊性，對相關責任界定不夠清晰明確。例如，基本建設費，有的規(guī)定說財務部門有審批決算的職責，有的規(guī)定說財務部門有決算審核的職責，還有的規(guī)定講要會同基建營房部門審核決算，由于責任約束不夠明確，導致在實際管理基本建設費時經常出現(xiàn)財務部門和基建營房部門“扯皮”的現(xiàn)象。

（四）法權邊界不夠清晰

例如，《軍隊會議費管理規(guī)定》明確規(guī)定“駐地未設軍隊內部賓館、招待所，或者軍隊內部賓館、招待所不具備召開會議條件的，可以選擇當地政府確定的會議定點賓館、飯店召開會議”。但《厲行節(jié)約嚴格經費管理的規(guī)定》明確要求“召開會議必須定點在軍隊內部賓館或者招待所安排”。從法規(guī)內容看，前者屬于專項性法規(guī)，后者屬于指導性法規(guī)，應按專項性法規(guī)執(zhí)行；從頒布時間看，后者頒布時間要晚于前者，應按后者（指導性法規(guī)）執(zhí)行；從頒發(fā)部門看，二者都是總部聯(lián)合頒布，按哪個法規(guī)執(zhí)行皆可。法權邊界不清晰，導致各級在軍費管理中易出現(xiàn)偏差。

二、當前軍費管理法規(guī)體系建設的難點

（一）軍費規(guī)模與國家安全需要不相適應

軍隊打勝仗，財力是保障，強大的國防需要有充足的軍費投入作為支持，雖然近年來我軍軍費保持兩位數增長，但占國家財政支出的比重整體呈下降趨勢，從2001年的7.63%降到2015年的5.04%。同期，世界其他國家的軍費規(guī)模在不斷增加，如美國2016年的軍費預算為5850億美元，日本2016年的防衛(wèi)費預算為416億美元（對于只有20多萬人的日本自衛(wèi)隊來說，人均開支約為20多萬美元）。

（二）軍費結構與能戰(zhàn)打贏要求不相適應

強大的軍事實力不僅源于巨額的軍費投入，還需要有合理的軍費結構，我軍軍費在人員生活、裝備建設和日常維持三大塊的投入，大約各占1/3，還屬于維持型、人力密集型，與發(fā)展型、技術密集型仍存在一定差距，與能打仗打勝仗的要求不相適應。

（三）軍費支出與績效管理要求不相適應

現(xiàn)代化的軍隊要有現(xiàn)代化的管理理念和方法，軍費支出的目標是提升戰(zhàn)斗力，在管理過程中主要有控制式管理和績效式管理。控制式管理注重合法性和合規(guī)性，績效式管理注重經濟性、效率性和效果性。目前我軍財務管理還是以合法合規(guī)性為主要內容的控制型管理方式，與現(xiàn)代管理的績效要求不相適應。

三、當前軍費管理法規(guī)體系建設的制約因素分析

（一）軍費投入機制缺乏

我軍軍費來源于中央財政撥款、地方財政撥款和國家有關部委的撥款，《國防法》雖規(guī)定軍費增長應當與國防需求和國民經濟發(fā)展水平相適應，但這一規(guī)定太過于籠統(tǒng)，缺少詳細的軍費投入規(guī)劃。因此，在沒有具體可操作性的法律規(guī)定情況下，除中央財政撥款外的其他軍費來源缺乏穩(wěn)定性，軍費投入具有不確定性。

（二）軍費管理方式粗放

精細化管理起源于美國，卻在日本得到廣泛應用，形成了以精華、精髓、精品、精通和精密為內容的“五精”以及以細化對象、細化權責、細化流程、細化程序為內容的“四細”。我軍軍費管理仍存在管理方式粗放的問題，在資源配置方式上和軍費使用上還不能達到科學化、標準化、精確化的要求，預算編制銜接規(guī)劃、計劃和開支不夠，定性分析多、定量分析少。

（三）軍費法規(guī)定位不準

我軍軍費管理法規(guī)體系應以《憲法》為核心，以《國防法》和《兵役法》為指導，內容應包括軍費管理法律、規(guī)章、補充規(guī)定和實施細則，分別由立法機構、中央軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種三個層面制定。前兩個層面應具有一定的超前性和穩(wěn)定性，后一個層面可根據形勢發(fā)展需要修改或補充。但目前法規(guī)制度都會進行經常性修改，究其原因是軍費管理法規(guī)功能定位不準，不能有力指導部隊經費管理。

（四）信息管理重視不夠

隨著科學技術的不斷發(fā)展，軍費管理早已進入信息時代，全軍有統(tǒng)一的財務管理軟件，各級也相繼研發(fā)了配套的輔助系統(tǒng)，軍費管理部門的辦公、辦事效率顯著提高，正逐步從“人控”向“技控”轉變。數字中有決策，如果能夠充分利用這些信息，就能夠更好地將規(guī)劃計劃與軍費預算信息、預算執(zhí)行與軍費開支信息、財務監(jiān)督與會計信息等有機結合起來。但目前針對信息管理的法規(guī)制度要落后于信息化發(fā)展程度的，導致很多有用的軍費管理信息沒發(fā)揮出應有的作用，信息資源浪費嚴重。

（王志平單位為陸軍軍官學院財務軍需處；姜洪蛟單位為空軍四平場站財務股；李秋佳單位為解放軍307醫(yī)院衛(wèi)生經濟管理科）