黑龍江省消防協會承接政府職能現狀及問題分析

王丹

摘 要 面對新形勢、新局面，政府需要轉移部分市場和社會管理職能，社會組織是承接這部分政府職能的合適載體。本文分析了黑龍江省消防協會承接政府轉移的現狀及存在的問題，為構建合理的承接政府職能轉移體系提供參考。

關鍵詞 社會組織 政府職能

一、黑龍江省消防協會概況

黑龍江省消防協會是受中國消防協會和黑龍江省科協業務指導，由黑龍江省公安消防總隊和黑龍江省公安廳共同主管的社會組織，具有一般社會組織所具有的非營利性、組織性、志愿性等屬性，同時又具有一些特殊性。黑龍江省公安廳是黑龍江省消防協會的主管機關，黑龍江省消防協會除了要按照協會章程做好工作之外，還要堅持正確的政治方向，在法律法規授權的范圍內開展協會工作，與公安消防機關一起為黑龍江省的經濟和社會發展提供完善的消防保障。

黑龍江省消防協會下設辦公室、行業管理辦公室、飛翔職業技術培訓學校、消防行業特有工種職業技能鑒定站、《飛翔119》編輯部等5個部門。黑龍江省消防協會成立于20世紀80年代，這一時期我國剛開始從計劃經濟向市場經濟轉軌，社會消防管理工作基本由政府一手抓，社會組織的業務范圍相對較窄，所以其所設機構也較為簡單。進入新世紀，隨著政府職能改革的不斷深化和現代消防技術水平的不斷上升，政府開始將一部分社會管理權利轉移給社會組織，黑龍江省消防協會陸續成立了滅火和搶險救援委員會、消防產品行業分會、消防工程師分會、消防技術行業分會等分支機構。

二、黑龍江省消防協會承接政府職能現狀

黑龍江省消防協會屬于社會組織中的官辦NGO（Government Organized NGO，GONGO），一方面承擔著社會組織連接政府與行業工作者的功能；另一方面也承擔著一些行政職能，在內部的運作機制上類似于政府機構，其主要經費也是來自于政府撥款。依據消防協會章程，目前承擔的業務范圍主要包括學術交流、消防宣傳、行業特有工種職業技能鑒定、消防科技項目的評估、消防科技成果的鑒定和推廣應用、科技表彰、向政府反映消防行業訴求等。黑龍江省消防協會作為連接政府和消防從業者的紐帶，是消防社會化管理的重要組成部分，自成立以來就承擔了許多消防行政部門不好辦、不能辦、辦不好的消防事務。隨著政府職能的轉移以及消防管理社會化的趨勢，黑龍江省消防協會應該承擔起更多的職能。下面就黑龍江省消防協會承接政府職能的進展進行說明。

（一）職業技能鑒定

黑龍江省城鎮化和工業化進程的不斷推進，帶來的是經濟水平的不斷提升，人民生活水平的改善，同時在這個過程中由于人口的集中以及企業、建筑的增多，不可避免地帶來了更多的消防隱患。消防隱患的增多以及科技水平的提升，使得黑龍江省形成了10多萬的消防專門職業從業者。消防從業人員具有從業人數多、分布廣的特點，但在以前并沒有相應的職業標準，大多數從事消防工作的人員并沒有經過專業、系統的培訓，這使得整個消防從業隊伍的水平參差不齊，在社會上的公信力也不足。建立消防職業技術資格水平認證，提高消防從業隊伍素質是提高全社會消防水平的重要工作。

黑龍江省消防協會作為全省消防行業的主要中介組織，處于消防行業的中心位置，理應承擔起這個任務。黑龍江省消防協會從2010年開始向行政主管機構申請成立消防職業技能鑒定指導中心，并獲得了有關部門的認可和支持，2011年8月獲得了人力資源和社會保障部批準，10月份由中國消防協會正式授牌，消防職業技能鑒定工作開始實施。黑龍江省消防協會承接政府職能，進行消防行業特有職業技能鑒定包括九項主要工作：負責省內消防行業特有職業鑒定工作的組織實施；結合全國統一標準和黑龍江省實際情況，制定省內消防行業特有職業標準，并編寫相關教材、建立考試題庫；組織建設省內消防行業特有工種職業鑒定站并負責審核；負責對相關工作問題的研究和咨詢；組織相關人員進行智能技能競賽，評優罰劣；對已獲相關資格的從業人員進行后期培訓和考核管理；承擔社保部門委托的職業技能鑒定工作等。[1]開展職業技能鑒定工作，是一項具有專業性、技術性，需要不斷摸索的工作，是黑龍江省消防協會承接政府職能轉移的一個新開端，帶來了多方面的積極作用：提升了全省消防行業從業人員的素質，擴大了消防協會的影響，彌補了以往省內消防行業無職業認證的尷尬，從而提高了全省的公共消防安全水平。

（二）消防培訓與繼續教育

消防工作具有一定的技術性，消防從業人員應具備一定的專業知識和專業技能，從業人員的素質直接決定消防工作水平的高低，直接影響著社會的消防安全。為提升消防從業人員的職業素質，必須建立健全消防從業人員培訓和管理體系，提升從業人員素質。可以參考會計、醫生、教師等其他職業的人員準入制度，對消防從業人員進行分類注冊管理，如注冊消防設備師、注冊消防培訓師等，并按照職業技能水平的高低設置相關職稱。[2]國家消防行政主管單位應組織消防領域專家、資深從業人員編寫各職業類別的培訓教材，黑龍江省消防協會也應根據本省實際情況編寫相關地方規定，以保證培訓標準。

為提高黑龍江省消防從業人員的整體素質，黑龍江省消防協會充分運用其消防管理“樞紐”的作用，合理利用其人員、技術的優勢和組織活動的充分經驗，建立了具有黑龍江省特色的消防職能技能培訓體系。

當前對于消防行政部門的監督管理人員及黑龍江省消防協會日常工作人員的培訓機制較為完善，而對于數量更多的消防從業人員則缺乏相應的培訓教育機制。一直以來，黑龍江省的公安消防機關為解決消防培訓的問題，經常組織短期的專項培訓，滿足了部分從業人員的需求，但從長遠來看，臨時的、短期的培訓并不能從根本上提升從業人員的素質，且由政府單位來組織培訓容易給民眾政府隨意攤派任務、亂收費的印象。伴隨著消防從業人員準入制度的細化和實施，消防職業技能培訓將成為黑龍江省消防協會的一項日常工作。

（三）消防科普宣傳與咨詢

消防是一項社會化很強的工作，沒有民眾的廣泛支持和理解，消防工作難以深入，為提升全民消防意識，提升民眾消防科技認知水平，黑龍江省消防協會聯合黑龍江日報報業集團新都市報社、黑龍江消防總隊主辦了《飛翔119》雜志，雜志緊密圍繞消防社會化宣傳發展方向，以傳播知識為指引、以報道事實為導向、以關注民生為重點、以文化品位為追求，是全面、綜合反映黑龍江省消防安全環境、消防工作發展與消防知識宣傳的專業讀物，是黑龍江省消防與全國消防進行溝通的重要窗口。除《飛翔119》雜志外，協會還建設了黑龍江省消防協會網站，網站設有科普專欄，形成了刊網結合的消防科普陣地。

近幾年來，隨著黑龍江省消防協會的不斷發展，為拓寬協會經費來源，提高協會影響力，在國家政策法律允許和協會的能力范圍之內，開展了一些消防科技咨詢工作。主要包括建立消防專業圖書室，對外開放，為廣大消防企業、消防從業人員服務；為消防科研單位和消防企業牽線搭橋，促進新技術、新材料的產研結合；為消防企業提供經費、技術上的支持，幫助其研制新的消防產品；設立展示窗口，推廣新技術、新產品；接受政府部門、生產企業的委托，對消防新產品、新技術進行鑒定；組織對新廠房、新設備進行生產工藝的安全性評估等。

（四）學術與對外交流

開展消防學術交流，是消防協會的基本屬性。開展國內外消防科學技術交流與合作，發展同其他省市消防協會、外國消防團體和個人的友好往來，促進消防學科發展，是黑龍江省消防協會的一項基本職能。黑龍江省消防協會具有科技社團的屬性，也是省科協的組成單位，促進消防科技的發展，是消防協會的一項重要任務。針對不斷出現的新問題、新情況組織消防行業人員開展學術交流，為政府提供合理的決策參考意見。

黑龍江省消防協會是消防科技和專業工作者、熱心消防事業的各界人士和消防科研、教學以及消防企業和消防重點單位、中介組織等單位自愿參加的學術性、行業性、非營利性的社會團體。針對目前消防工作中存在的疑難問題，黑龍江省消防協會充分發揮其跨行業、跨學科的優勢，組織消防一線工作人員、消防科研工作者等開展學術研討會。

三、黑龍江省消防協會承接政府職能存在的問題分析

（一）服務范圍窄

為方便民眾辦理各類審批事宜，促進政府職能轉型，自從2002年國務院出臺《國務院關于取消第一批行政審批事項的決定》（國發〔2002〕24號）后，公安部陸續取消了消防產品生產及維修、消防設施維護等30多項行政審批事項，但對于這些被取消或者由審批變為注冊的事項，應該如何處理并無明確規定，因此這些職能是否營房全部轉移給消防協會也無定論。

黑龍江省消防協會及其中介組織目前的服務范圍包括建筑消防設施的檢測和保養，消防產品的認證和檢測，更廣泛的消防安全評估、消防監理等服務都沒有涉及，協會發揮的作用有限。目前已經展開的服務項目，由于參與的中介機構數量較少，不能適應消防事業發展的要求，今后應當更多地承擔消防設計審核、消防驗收、消防安全檢查、確定重點單位、限期消除隱患、火災事故處理統計等社會消防管理工作。

（二）法律法規不完善

俗話說“無規矩不成方圓”，完善的法律法規體系是促進社會組織健康發展和承接政府職能轉移過程順利進行的基礎和保證，在消防管理社會化的發展中，黑龍江省消防立法工作盡管有了很大的發展，但目前并沒有建立起與黑龍江省形勢相適應的法律體系。在黑龍江省甚至是全國范圍內尚未設立一部針對消防中介組織的法律法規，“根本大法”的缺失使得其他相關規章制度也難以建立起來；使得黑龍江省消防協會在開展工作時，對于消防協會本身的定位，對于其他消防中介組織的市場準入、監管評估、運作形式等都沒有法律的支持，使得消防協會在開展工作時缺乏權威。例如，對承接建筑消防設施維修服務的中介機構，沒有對其設備、技術的統一要求，這使得其服務質量沒有保證，也缺乏公信力。另外，目前也沒有對承接重要場所火宅危險性、建筑消防性能化設計的評價、一般建筑工程審核的消防中介機構服務的評測標準，這使得相關服務缺乏權威性。

（三）官辦色彩濃厚

據調查，全球的社會組織超過一半以上的經費來源于政府資助，社會組織依靠政府發展的現象比較普遍，但在我國這種現象尤為突出。我國許多社會組織的成立是由于政府行政機構改革分離出來的部門，這些社會組織是在政府的授意和幫助下成立的，成為了政府行政體系的延伸和輔助，以服務于政府為其工作重心。由于社會組織本身就是在政府的授意和扶持下成立的，使得其行政色彩頗為濃重。黑龍江省消防協會也是這類社會組織之一，其管辦色彩濃厚主要表現在以下幾個方面：

1.組織體系上的依賴。目前協會的領導直接由黑龍江省公安消防總隊領導兼任，這種情況大都發生在一些政府職能改革中，從政府部門中分離出來的部門成立的社會組織，而在民辦的社會組織中這種情況較少。這種情況的存在嚴重影響了消防協會的獨立性，消防協會作為消防行政主管部門的補充應該具有一定的獨立性。由政府機關工作人員直接兼任組織領導使得協會的獨立性喪失，在運作上不得不受政府的指揮。另外，由機關工作人員兼任協會領導，容易將政府的運作模式和衙門作風帶到協會中來，使得協會喪失其本身的優越性。如果兼任的領導在政府機關中的工作較為繁忙，會使得協會缺乏領導。

2.資金上的依賴。黑龍江省目前的社會環境和政府對社會組織的嚴格管制，使得消防協會很難通過政府以外的其他途徑籌集資金。消防協會的非盈利性使得它難以依靠營利性活動維持運營，這些都使得消防協會不得不向政府申請財政支持。

3.組織管理上的依賴。消防協會的管理人員缺乏人事和財務管理權，很少開展獨立自主的活動，只是聽從于消防行政主管政府機構的安排，以服務于政府為主要工作內容，而忽視了其成立之初的公益性、獨立性宗旨。

4.業務開展上的依賴。許多人認為消防協會是作為公安部門或公安消防機構的下屬單位，不能違背其意愿，只能被動接受協會的工作安排，違背了社會組織志愿性的本質。目前雖然取消了對消防產品的備案審查制度，但公安消防機構仍然參與對消防產品的認證、檢驗等過程，消防協會不是獨立開展業務。

（四）監管不到位

引導扶持和監督管理并重，是促進黑龍江省消防協會承接政府職能轉移的重要原則。目前無論是公安消防機關對黑龍江省消防協會的管理，還是黑龍江省消防協會的自我管理都存在不足的地方。消防行政機關對于協會的監管主要是通過年檢的手段，這種手段遠遠不能達到發動社會力量進行監督的效果。例如，政府職能以年為時間段進行監督，對于一年中協會的實時情況難以掌握。也由于政府難以掌握消防協會活動的近況，政府傾向于對協會進行嚴格管理，避免監管不到位發生“事故”，這樣又限制了消防協會的發展。在政策環境趨好的情況下，黑龍江省消防協會依然面臨著許多的問題，主要包括四個方面的不足，即動力不足、壓力不足、能力不足與公信力不足。黑龍江省消防協會不像企業一樣具有盈利性的目的，在產權不明晰、工作成效難以考察的情況下，消防協會的工作往往缺乏動力，是低效率的。消防協會面臨的環境往往是缺乏壓力的，處于消防行業的相對壟斷位置，使得消防協會壓力不足。目前，我國社會上普遍彌漫著不信任的氛圍，近年來一些慈善類社會組織借組織活動之名詐騙群眾財產，或者巧立各種名目利用政府撥款進行私人消費，使得社會組織整體的公信力不足，讓人們在對消防協會進行捐款時顧慮重重。無論是從提升消防協會活動能力，還是從提升其社會公信力的角度考慮，加強對其的監管都是有必要的。

（作者單位為黑龍江省消防協會）

參考文獻

[1] 張建國.承接社會化服務職能與科技社團能力建設——中國消防協會積極開展消防行業職業技能鑒定工作[J].中國科技產業，2010（11）：74-76.

[2] 段毅軍.社會消防培訓工作存在的問題及對策[J].山西師大學報（社會科學版）， 2011（S3）：61-62.