劃撥土地收回的法理思考

王　琪（西北政法大學，陜西　西安　　710061）

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劃撥土地收回的法理思考

王琪
（西北政法大學，陜西西安710061）

摘要：無論是國有土地所有權人，還是國有土地使用權人，對國有土地使用權都有著各自的權利和要求。在此基礎上，二者基于各自的利益訴求不斷進行“討價還價”。為了使公共利益、個人利益在相互均衡的情況下予以實現，一方面需要保障公民個人權利，另一方面也需要強調公共權力的高效和公平。因此，劃撥土地使用權收回問題研究對我國的城市化發展和維護城市居民的切身利益都有著顯著的理論和現實意義。

關鍵詞：劃撥土地；收回；利益

根據《劃撥土地使用權暫行管理辦法》第2條、第5條規定，我們可以發現劃撥土地使用權的兩個明顯特征：第一，土地使用權人通過無償方式取得劃撥土地使用權；第二，該方式取得的土地使用權是無期限的。可以看出，劃撥方式取得的土地使用權是在行政權力作用下產生的。因此，依照法理來講，無法在市場上進行自由交易。

一、劃撥土地使用權收回的原因及類型

劃撥土地使用權收回的原因包括三種類型。第一類是國家或省、市主管部門對某一劃撥土地的利益與功能已經利用完成或者是不能完成，或是用地關系因期限屆至、條件成立或不成立而結束，導致地上活動客觀上已經沒有存續必要時，主管部門將之收回。不過因為劃撥土地是無期限性質的土地權利，除出讓土地使用權有使用年限之外，理論上不應有期限之設定，此處的期限屆至是指某一事務的活動因為特定期日的屆至而完成或結束，并非出讓土地使用權的使用期限。這里所提的用地活動或事務的期限屆至、條件成立或不成立而結束，應由該事務主管部門判斷，依主管該事務的權責部門決定，此并非土地使用權管轄部門的范圍。這一類型的收回如某公共場所廢止，或公益性事業的裁撤、政府組織的合并或撤除，國有企業的解散消滅等等。①

第二類是關于劃撥土地使用權的轉讓與出讓有關的收回，此類型的收回應該是劃撥土地使用權另有其他用途而需移轉于其它使用權利人，原因包括抵押實現、作價出資入股、破產清償等等，其中移轉的方式多半以出讓完成，進而使該用地權利性質發生變更，因土地管理部門基于原劃撥土地不得徑直作為轉讓的客體，從而先予回收，再以出讓或其它方式處置該用地權利。

第三類是因為違法使用土地而遭致土地權利被收回的情形，如用于閱覽書籍的圖書館，其劃撥土地使用權被作為設立公司經營商業活動的出資財產，以致該土地主管部門將土地使用權予以收回。此處具體的違法濫用土地使用權情形以及是否不符合該用地權利人依法運作的功能與目的，主管該事務之專責部門應先認定，該主管部門認定確為違法使用后使予以收回。

實體法律上，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱〈暫行條例〉、《房地產管理法》及《土地管理法》對劃撥土地使用權收回的均有規定，分析如下：

（一）《暫行條例》第42條條文并未明確規定劃撥土地或出讓土地，且屬于原則性、概要性規定。

（二）《暫行條例》第47條第1款及第2款相當精確的指明無償取得的劃撥土地使用權，在使用權人發生遷移、解散、撤銷、破產或者其它原因而停止使用土地，或在政府根據城市建設發展的需要以及城市規劃的要求等條件下，無償收回，此條文充分的展現了國家對于土地管理配置的高度支配性。②

（三）《土地管理法》第19條揭述關于收回類型的第一類與第三類，即主管監督部門對已經無存在必要者，不符合特定條件者，行使公權力予以收回土地使用權的情形。

（四）《土地管理法》第58條第1款與《暫行條例》第42條一致，即國家作為土地支配管理權責，對土地進行整體配置管理等處置，另外，條文雖特別提及劃撥土地使用權收回的情形，但不能理解為劃撥土地使用權的收回僅限于第四項，其它各項未顯然提及出讓土地使用權者，劃撥性質用地仍得收回之。除此之外，尚有指明當符合因公共利益需要及城市規劃改建需要者，對土地使用權人應給予補償的特別規定，反之，其第四項及第五項顯然屬不予補償的情形。

二、劃撥土地使用權收回的法律性質及補償

劃撥土地的收回與補償問題是相牽連的，但法律條文并未有妥善完整的規定。用地單位已經撤銷或者遷移的，或未經原批準機關同意，連續二年未使用的，或不按批準的用途使用的，公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權；土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權；因遷移、解散、撤銷、破產或者其它原因而停止使用土地，需要依法收回國有劃撥土地使用權的；根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，市、縣人民政府無償收回國有劃撥土地使用權，以上這些均屬于“行政處理決定”。③

劃撥土地使用權是基于國家公共目的與公益性，無需取得一定對價就能于其上經營私有營利性活動。違背、怠于將土地使用權利交付給特定用地單位，其重點應是土地監督部門或者該用地單位事務的監管部門，對該用地單位督促、指正、裁并、遷移，這些管理手段如果涉及到土地權利被收回，仍然是一種高層監管部門對下層部門的行政控制，是管理手段之一，不是行政處罰。所以，若管理造成土地利用人的損害，應該補償。

注釋：

①崔英子.劃撥土地使用權抵押的法律問題研究［D］.西南交通大學，2014（3）.

②房紹坤、關滔.論我國土地使用權與建筑物所有權的關系［J］.新西部1995第5期（6-7）.

③衛芷言.劃撥土地使用權制度之歸整［D］.華東政法大學，2013（175）.

參考文獻：

［1］陳健.中國土地使用權制度［M］.北京：機械工業出版社，2003.

［2］王利明.物權法論［M］.北京：中國政法大學出版社，2008.

［3］張春生.劃撥土地使用權相關法律問題研究［J］.理論探討，2011.

［4］王哲.對劃撥土地使用權抵押及破產處置的法律思考［J］.法制與社會，2010（1）.

［5］鄭美珍.劃撥土地使用權抵押管理的難點與對策［J］.現代農業科技.2008（21）.

［6］曹裕霖.劃撥土地使用權法律問題研究［D］.南昌：南昌大學，2007.

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）07-0069-01

作者簡介：王琪（1991—），女，漢族，山西運城市人，學生，法學碩士，單位：西北政法大學經濟法專業，研究方向：土地法。