簡論公共危機應急管理和救援的法律責任

【摘 要】 文章概述了公共危機應急管理和救援的法律責任，并分別闡釋了公共危機應急管理和救援中的民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任、黨紀政紀責任、軍紀責任。認為應急管理和救援法治化要求明確法律責任，嚴格責任追究制，健全和完善有關部門及其工作人員、單位組織和公民個人的民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任以及黨紀政紀軍紀責任。

【關鍵詞】 法律責任；應急管理；應急救援；公共危機

一、公共危機應急管理和救援的法律責任概述

一般而言，根據法律責任的類型，可以將法律責任分為行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任，另外，還有黨的紀律責任，在軍隊內部還有軍紀責任。在公共危機應急管理和救援的整個過程中，各種違法犯罪行為所應承擔的責任主要是行政法律責任和民事法律責任，并且多是政府承擔的法律責任。法律責任的主體是政府部門或國家機關及其工作人員；黨政人員；公司、企業、事業單位；其他社會團體和組織、公民個人和國際組織及其人員。這些法律主體對在公共危機應急管理和救援的整個過程中的各種各樣違法犯罪行為都應當承擔相應的責任。

我國要加快公共危機應急管理和救援的法制建設，形成有中國特色的應急管理和救援的法律法制體系，把應急管理工作納入規范化、制度化、法制化軌道，要不斷健全和完善各級黨委、政府及其有關人員和應急救援隊伍以及其他相關人員在應急管理和救援中的法律責任。在公共危機應急救援工作實行嚴格的責任追究制。

二、公共危機應急管理和救援中的民事法律責任

民事責任是民事法律責任的簡稱，民事法律責任是指民事主體違反民事法律規范，無正當理由不履行民事義務或因侵害他人合法權益所應承擔的法律責任。民事責任具有一切法律責任所固有的一般特征外，還有其自身獨具的法律特征：民事責任以民事義務為基礎；民事責任具有國家強制性；民事責任主要是財產責任；民事責任在內容性質和原則方面具有區別于其他法律責任形式的特征；具有強制性財產性和補償性。民事法律責任分為一般侵權責任和特殊侵權責任。民事責任歸責原則有：過錯責任原則、過錯推定原則、無過錯責任原則、公平責任原則和嚴格責任原則。民事責任的承擔方式，又稱為民事責任的形式，是指民事主體承擔民事責任的具體措施。根據《民法通則》第134條規定，承擔民事責任的方式主要有：停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產，恢復原狀、修理、重作、更換，）賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復名譽，賠禮道歉。 以上承擔民事責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。

公共危機應急管理和救援的法律法規中規定了較多的民事法律責任的條款，主要是政府及其工作人員的民事侵權責任和民事違約責任。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》第67條規定：“單位或者個人違反本法規定，導致突發事件發生或者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。”政府民事責任（侵權賠償或補償責任）是政府行為或制度設計違反相關法律給相對人造成了傷害是所承擔的財產上的賠償和補償責任。《中華人民共和國國家賠償法》第2條規定：……由于政府在公共危機事件中管理不當而對公民造成損害的，理應視為侵犯公民的合法權益，公民應該得到賠償。強調政府在公共安全危機管理中的賠償責任，是國家賠償制度的立法宗旨和價值體現。政府賠償制度的建立，也是政府取信于民、敢于承擔過錯、間接樹立政府良好形象的有效途徑。如果不對其承擔賠償責任，實在難以體現現代法公平、公正的價值要求。我國國家賠償法的立法宗旨是保障公民、法人和其他組織的合法權益，要使這樣的立法宗旨真正落到實處，恐怕僅僅依靠目前國家賠償法中有限的賠償范圍很難具有說服力，在公共危機管理中落實政府的賠償責任不可忽視。[1]對在公共危機應急管理和救援中發生的民事違法行為，政府應制定和完善相關的法律法規和制度，頒布民事賠償和補償法或者應急管理和救援特別賠償補償法律，以維護公民和有關組織的合法權益。

三、公共危機應急管理和救援中的行政法律責任

行政法律責任，是指行政法律規范所設定的一種法律責任。狹義上的行政責任，僅指行政主體因違反行政法律規范或不履行行政法律義務而依法應承擔的行政法律后果，即行政法律責任是行政主體因行政違法或行政不當，違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果。行政責任具有以下特征：（1）行政責任是行政主體及其公務員的責任，而不是行政相對人的責任。（2）行政責任是一種法律責任，與道義責任、政治責任或其他性質的法律責任不同。（3）行政責任是行政違法或行政不當所引起的法律后果。關于行政責任的形式和內容，根據責任主體的不同，行政責任可以分為行政主體的責任和行政公務人員的責任。（1）行政主體承擔行政責任的方式和內容：通報批評；承認錯誤，賠禮道歉；恢復名譽，消除影響；履行職務；撤銷違法；糾正不當；返還利益；恢復原狀；行政賠償。（2）行政公務人員承擔行政責任的方式和內容：通報批評；賠償損失；行政處分。行政責任必須具備一定的條件才能構成。行政法律責任包括行政處罰和行政處分兩個方面。一般來講，行政責任的構成條件有以下幾項：一是存在行政違法或不當；二是行政責任主體是行政主體及行政公務人員；三是引起行政責任的行政違法或不當必須發生在行政公務行為中；四是存在承擔行政責任的法律規范的依據；五是主觀上有過錯。其中，行政違法和行政不當構成及客觀存在是確定行政責任的前提條件，也是確認行政主體及其公務人員該不該承擔責任以及承擔何種責任的直接依據。行政違法的形態有：行政失職、行政越權、行政濫用職權、認定事實錯誤、適法錯誤、程序違法、行政侵權。行政責任的追究，是指有權機關確認行政違法的行為人的違法行為及應承擔的法律責任，并強制其承擔行政責任的行為。追究行政責任應符合下列原則：一是責任法定原則，即行政責任應由行政法律規范規定；責任自負原則，即行政責任應由違法行為人自己承擔；二是責罰相適應原則，即違法行為人承擔行政責任的輕重程度與其行為的違法程度相適應；三是教育與懲罰相結合原則。建立行政責任的追究制度是實施行政責任的關鍵。追究行政責任的主體即依法確認和強制責任人承擔行政責任的國家機關。在我國，依法享有追究行政責任權的主體，主要是權力機關、司法機關和行政機關。

在我國，關于公共危機應急救援的法律多是行政性法律，同時存在大量的行政法規和規章。這些法律法規等都對政府、政府有關工作部門及其工作人員的行政責任有明確的規定。如1995年《破壞性地震應急條例》、2002年《危險化學品安全管理條例》、2003年《突發公共衛生事件應急條例》、2003年《特種設備安全監察條例》、2005年《中華人民共和國防汛條例》、2005年《重大動物疫情應急條例》、2006年《國家突發公共事件總體應急預案》、2006年《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、2007年《生產安全事故報告和調查處理條例》、2007年《中華人民共和國突發事件應對法》、2008年新《消防法》、2010年《自然災害救助條例》等。

目前，我國的政府官員問責機制不健全。從我國目前情況看，突發事件發生后，很少把責在人承擔的責任與其對事故的預防所作的投入聯系起來，同時監督機制也存在漏洞，表現為缺乏對突發公共事件應急處置下作實施的責任追究機制，不能依法對相關負責人給予行政處分，甚至追究其刑事責任。政府行政責任是政府行為或制度設計違反行政法律規范所應承擔的義務。要保障政府實行危機管理權力符合憲法和法律的要求，必須建立與行使危機管理權力相對應的責任制度。在公共危機事件中，政府行使行政緊急權力和公共危機應急救援力量進行緊急救援必須依法進行，不得非法使用和隨意濫用，為了防止行政應急管理權和救援權的非法行使，應建立與行使管理和救援、處置相對應的責任制度，構造權力與責任對等的平衡機制。公共危機應急管理部門的管理和組織、應急救援力量的行為和應急救援力量的應急救援過程應遵循一定的權限、手段和程序。如果組織、管理和救援沒有法律依據、違反法定職權、違反法律程序組織和救援，其違法行為和違法造成損失的行為要承擔相應的法律責任。政府在公共安全危機管理中如果沒有履行自己應盡的義務，或者沒有依法行事，或者行政不當，都應當承擔相應的法律責任，甚至受到法律的制裁。在突發公共事件應急預案和應對中，要建立健全有法可依、執法必嚴、違法必究的法律體系和責任追究機制，把高層官員和主要部門作為問責對象。強化政府責任意識，打造“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的現代責任政府。同時，為了避免問責不及時從而使問責效果大打折扣，在突發公共事件發生之后，有關部門就應當依法及時介入，將責任追究作為應急處置過程的一個不可或缺的環節。[2]

2003年《突發公共衛生事件應急條例》追究的法律責任主要是政府公務人員的責任，忽略了公共危機應急管理和救援組織機構、政府及其有關部門、有關組織所應承擔的法律責任，也忽略了對行政相對方的行政救濟和司法救濟。縱觀我國政府對公共安全危機的處理實踐，由于其合法或違法行為造成的損失，以及對受害群眾的救助，更多的是通過補償的方式實現的。行政補償制度是現代法治國家行政法制建設中的一項重要內容。我國也沒有統一的行政補償法，所以，要使行政補償制度更有效地發揮作用，通過立法加以完善是當務之急。[3]因此，面對公共危機應急管理和救援，國家應適應形勢所需，制定和完善相關的法律法規和制度，制定統一的國家行政補償法和應急救援特別賠償補償法律法規，以保障受到侵害的公民和有關組織的合法權益得到法律的救濟。

四、公共危機應急管理和救援中的刑事法律責任

刑事責任，是依據國家刑事法律規定，對犯罪分子依照刑事法律的規定追究的法律責任。刑事責任以構成犯罪為前提。根據中國《刑法》的規定，一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經濟秩序，侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產，侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利，以及其他危害社會的行為，依照法律應當受刑罰處罰的，都是犯罪；但是情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪。構成犯罪，必須具備四個基本要件，即犯罪的客體、犯罪的客觀方面、犯罪的主體、犯罪的主觀方面。刑事責任承擔的主要形式是刑罰。刑罰是由國家最高立法機關在《刑法》中確定的，由人民法院對犯罪分子適用并由專門機構執行的最為嚴厲的國家強制措施。根據《刑法》規定，刑罰分為主刑和附加刑。此外，中國刑法還規定了非刑罰的處理方法。

我國應急管理和救援的法律法規和其他規范性文件大都規定了有關犯罪主體的刑事責任。如1995年《破壞性地震應急條例》、2002年《危險化學品安全管理條例》、2003年《突發公共衛生事件應急條例》、2003年《特種設備安全監察條例》、2005年《中華人民共和國防汛條例》、2005年《重大動物疫情應急條例》、2006年《國家突發公共事件總體應急預案》、2006年《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、2007年《生產安全事故報告和調查處理條例》、2007年《中華人民共和國突發事件應對法》、2008年新《消防法》、2009年《中華人民共和國人民武裝警察法》、2010年《自然災害救助條例》。我國司法機關也對公共危機應急管理和救援期間的刑事犯罪行為的法律適用公布了有關的司法解釋。如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]8號）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2007]5號）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2009]9號）和《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理詐騙刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2011〕7號）。

從上述法律法規和有的規定比較詳細，有的規定比較籠統，僅是宣示性規定。從犯罪客體來看，公共危機應急管理和救援期間的犯罪以財產類犯罪、貪污賄賂和瀆職類犯罪、妨害社會管理秩序類犯罪、危害公共安全犯罪居多，特別是財產類犯罪和貪污賄賂和瀆職類犯罪是多發和高發性犯罪，還有侵犯公民人身權利民主權利的犯罪和破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪。對軍人來說，危害國防利益的犯罪和軍人違反職責罪并不多。從犯罪主體來說，各類犯罪都存在，自然人犯罪較多，其身份各異，有普通公民，也有國家公職人員和其他從事公務的人員，年齡階段以青年為主，性別以男性為主，因國外單位和人員參加救援的比例非常非常少，所以幾乎沒有外國犯罪人；單位犯罪以國家機關、公司企業單位居多，社會團體則極少。從犯罪的行為角度看，因為犯罪不同，犯罪行為也各式各樣，差別較大，犯罪行為以作為為主，不作為較少。犯罪行為以盜竊、詐騙、故意毀壞財物、貪污、受賄、挪用公款、私分國有財產、濫用職權、玩忽職守、故意殺人、過失致人死亡、故意傷害、過失致人重傷、強奸、非法拘禁、拐賣婦女兒童、侵犯通信自由、遺棄、放火、破壞交通工具、破壞交通設施、破壞廣播電視設施公用電信設施、交通肇事、重大責任事故、生產銷售偽劣產品、生產銷售有毒有害食品、信用卡保險等金融詐騙、串通投標、合同詐騙、非法轉讓倒賣土地使用權、挪用資金和特定款物、妨害公務、招搖撞騙、非法獲取國家秘密、非法侵入計算機信息系統、聚眾擾亂社會秩序、窩藏包庇、毀壞文物、妨害傳染病防治、醫療事故、重大環境污染、阻礙軍事行動、非法獲取軍事秘密、間諜等等為主，分布于刑法分則各章節的犯罪。從犯罪形態上講，犯罪既遂形態和未遂形態比犯罪預備和犯罪中止多。單獨犯罪和共同犯罪都大量存在。在犯罪主觀方面，都有犯罪故意和犯罪過失，犯罪故意中直接故意和間接故意都大量存在，犯罪過失中疏忽大意的過失較多。值得注意的問題是，上述應急管理和救援法律法規規定的犯罪行為，不一定都構成犯罪，如果構成犯罪，必須符合犯罪的構成要件，再者，根據刑法規定的罪刑法定原則，刑法沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。因此，如果犯罪證據不足，也就不能追究行為人的刑事責任。對于這種情況，有兩個途徑可以解決，一是立法增設有關刑事犯罪的條款和罪名，以嚴厲打擊和懲治應急管理和救援中的犯罪行為，為應急管理、救援和恢復重建創造良好的環境，保障應急管理、救援和恢復重建的順利進行。這種方法包括全國人大及其常委會修訂刑法典、制定刑法修正案、制定單行刑法和發布刑法司法解釋；二是由司法機關發布刑法條款如何適用的司法解釋，以適應當時特殊環境下打擊犯罪的需要。

五、公共危機應急管理和救援中的黨紀政紀責任

黨紀政紀責任分為黨紀責任和政紀責任。違反黨紀政紀的行為應給予黨紀政紀處分，承擔黨紀政紀責任。予以黨紀處分的就要承擔黨紀責任，予以政紀處分的就要承擔政紀責任。黨紀政紀處分，是指各級黨委、政府及其主管部門，具有處分權的各級紀檢監察機關，各派駐紀檢監察機構等，依照黨內法規或國家法律法規規定的權限、程序，對違紀的黨員或國家公務人員做出的黨紀政紀處分決定及處理建議而實施的一種制裁措施。黨紀處分是紀律處分，是紀律檢查委員會對黨員的處罰；政紀處分是行政處分，是監察部門對公務員的處罰。政紀處分與組織處分或者說是組織處理密切相關，但是，組織處理和行政處理、黨紀處分、司法處理是不同的概念，不能相互替換，不過，它們可以同時使用。

在我國，規定黨紀政紀處分的法律有2003年《中國共產黨紀律處分條例》（試行）、2007年新《中國共產黨章程》等，它們都規定了搶險救災期間違反黨紀政紀行為的處理條款。為了維護黨的紀律和政治紀律，維護黨的形象和政府形象，上述條例對公共危機應急管理和救援期間違反黨紀政紀的責任作了規定，為打擊違紀行為提供了法律依據。但是，上述規定如何在現實的工作中得到貫徹執行，如何真正的認真遵守，是問題的關鍵所在。除了予以處分外，就是依靠加強教育，依靠行為人本人。

六、公共危機應急管理和救援中的軍紀責任

軍紀就是軍隊的紀律、部隊的紀律。紀律是軍人的生命。沒有紀律就沒有戰斗力。嚴明的紀律是我軍建設的重要內容，是建設正規化、現代化革命軍隊不可缺少的組成部分，是部隊堅強團結、集中統一和戰無不勝的保證，是軍隊保持和提高戰斗力、完成自己光榮使命的有力保證。軍紀對于加強部隊建設和完成歷史使命都具有重要的地位和作用。

軍隊紀律是黨和軍隊意志得以貫徹執行的可靠保證，是維護軍隊團結和提高戰斗力的重要因素。我軍的軍紀主要規定在2010年新《中國人民解放軍紀律條令》、《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》等法規中。根據中國人民解放軍紀律條令規定，我軍紀律的基本內容有：執行中國共產黨的路線、方針、政策；遵守國家的憲法、法律、法規；執行軍隊的條令、條例和規章制度；執行上級的命令和指示；執行三大紀律，八項注意。要求每個軍人必須做到：聽從指揮，令行禁止；嚴守崗位，履行職責；尊干愛兵，團結同志；軍容嚴整，舉止端正；提高警惕，保守秘密；愛護武器裝備和公物；廉潔奉公，不謀私利；擁政愛民，保護群眾利益；遵守社會公德，講究文明禮貌；繳獲歸公，不虐待俘虜。

違反軍紀的行為要受到軍紀處分，承擔軍紀責任。處分的目的在于嚴明紀律，教育違紀者和部隊，加強集中統一，鞏固和提高部隊戰斗力。2003年《中國共產黨紀律處分條例（試行）》第170條規定：“中央軍委可根據本條例，結合中國人民解放軍的實際情況，制定補充規定。”2009年《中華人民共和國人民武裝警察法》第34條規定：“人民武裝警察在執行任務中，不履行職責或者違抗上級決定、命令的，違反規定使用警械、武器的，或者有本法第十九條所列行為之一的，按照中央軍事委員會的有關規定給予紀律處分。”2010年新《中國人民解放軍紀律條令》集中規定了軍紀處分的目的、原則、項目、條件、權限和實施。

面對公共危機應急管理和搶險救援，軍隊，包括解放軍和武警部隊依照《突發事件應對法》、《軍隊參加搶險救災條例》和軍隊內部的法律法規的規定派出大量的部隊參加搶險救災。在各種應急搶險中，不能排除發生違反軍紀的行為。對于違反軍紀的行為，除了依照其他有關法律法規給予相關處分、承擔有關法律責任外，還應當嚴格依照軍紀的規定，受到相應的處分。隨之國際合作的加強，國外軍隊可能會進入我國參加公共危機處理和救援的行為，對違反我國法律和軍隊紀律的行為如何處理，除了按照雙方參加或簽訂的有關國際性、區域性和雙邊協議外，應當積極立法，做出明確的規定。

【參考文獻】

[1][3] 郭太生.公共安全危機管理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009.91.92.

[2] 徐鳳琴.論突發公共安全事件應急管理體系之構建[J].河南廣播電視大學學報，2009.4.51.

【作者簡介】

王春燕（1976-）女，漢族，河北廊坊人，捷溫汽車系統（中國）有限公司職員，中共河北省委黨校2015級公共管理專業碩士研究生.