北京大都市治理實證研究
——基于GIS方法

米　娟

(太原學院 政法系,山西 太原 030032)

北京大都市治理實證研究
——基于GIS方法

米娟

(太原學院 政法系,山西 太原 030032)

摘要：隨著北京大都市建設“世界城市”目標的提出,對北京大都市治理的研究迫在眉睫。通過運用地理信息系統對北京大都市公共資源配置現狀進行分析,北京市目前存在行政區劃設置不合理、公共資源配置不均衡以及區域協調機制不健全等問題。北京市進行公共治理創新改革必須立足自身發展,通過行政區劃變革、城市網格化管理加強城市治理,創新公共產品供給方式,優化城市功能布局,加快交通基礎設施建設,促進公共資源均等化。

關鍵詞：北京市；大都市治理；地理信息系統；公共資源配置；行政區劃；城市網格管理

“建設世界城市”是北京市委、市政府作出的一項重大決策。中國共產黨北京市第十一次代表大會作了題為《全力推動首都科學發展,為建設中國特色世界城市而努力奮斗》的報告。報告指出,推動建設北京為世界城市的任務,已經歷史性地擺在了面前。同時,要把北京建設成為有中國特色的世界城市,是《北京城市總體規劃》的戰略部署。世界城市是指經濟高度發展、公共資源利用最大化、創新能力高度發達、居住條件高度優越、社會環境和諧、治理開放多元的經濟、文化、生態文明和諧發展的世界性大都市。[1]評價世界城市的指標,在宏觀方面包括土地面積、常住人口數量、經濟總量、城市基礎設施建設等要素;在微觀方面,包括城市公共資源如教育資源、醫療資源、文化資源和交通資源。[2]本文以微觀方面為側重點,通過對北京市各區縣公共資源配置微觀方面的研究,對北京市建設世界城市路徑進行探索。

一、北京市公共資源之GIS分布

公共資源的提供與城市運行、市民生活緊密相關,也是衡量北京大都市和諧宜居程度的指標之一。所謂公共資源是指,由國家機關、事業單位、代行行政職能的社會團體和其他組織依據國家法律法規提供的具有公益性、非排他性、非競爭性的公共服務資源。[3]公共資源是社會公眾共同享有的社會公共服務與城市基礎設施,衡量大都市公共資源配置的指標主要包括教育、醫療、文化、體育、城市環境、交通設施等。北京市由十七個區縣組成,為研究需要,本文將這十七個區縣分為中心城區和新城地區。中心城區包括東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區。新城地區包括通州區、順義區、大興區、昌平區、房山區、亦莊開發區、門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣、延慶縣。

受地區生產總值、常住人口影響,投入社會的公共資源的數量和質量是有差異的。一般來說,地區生產總值高、常住人口密度大的地區,公共資源配置狀況較好。2012年北京市生產總值14 113.6億元,其中中心城區生產總值9 887.35億元,約為新城地區的2.3倍。可見中心城區經濟能力要遠遠高于新城地區。近年來,北京市人口規模劇增,分布極不均衡,人口在東城區、西城區高度聚集。土地面積僅占北京市土地面積0.57%的首都功能核心區常住人口達到216.2萬人,占北京市常住人口的11.02%。中心城區人口密度大大高于新城地區人口密度,中心城區的人口密度約為新城地區人口密度的16倍,中心城區巨大的磁力作用顯而易見。

圖1　北京市2012年各區縣地區生產總值、土地面積和常住人口情況

此外,公共資源配置還受提供者偏好、地域、投入產出比等因素的影響。一般而言,優質公共資源集中在城市中心。本文主要從教育資源、醫療資源、文化資源和交通資源四方面對北京市公共資源配置進行分析。

(一)北京大都市教育資源配置現狀分析

本文研究的教育資源主要包括學前教育、小學、中學以及高等教育資源。關注教育資源配置對一個城市的區域發展有著至關重要的意義。一個區域如果有了好的教育資源,就會吸引更多優秀的人才落戶,就會形成優秀人才集聚地,從而帶動當地經濟、教育、文化、交通等產業的發展。因此,若要實現北京市各區域平衡協調發展,教育資源的配置問題首當其沖。根據北京市教委2010年發布的數據,全市共有281所一級一類幼兒園,中心城區(東城區、西城區、海淀區、朝陽區、石景山區、豐臺區)共有238所,占全市的84.7%，新城區(昌平區、通州區、順義區、大興區、門頭溝區、懷柔區、平谷區、房山區、密云縣、延慶縣)只有43所,占全市的15.3%,學前優質教育資源嚴重失衡。北京市33所重點小學也全部分布在中心城區。52所示范高中位于中心城區,占全市70.3%,相比之下,新城地區只有22所,高中優質教育資源在中心城區和新城地區呈三七開局面。高校則主要分布在海淀區、朝陽區以及昌平區，海淀區、朝陽區可謂是優質高等教育資源集中地,而昌平區得益于廣闊的區域面積以及發達的交通設施,使得得到飽和的城區內高校遷移至此或在此建立分校區,從而導致優質教育資源的流入。

(二)北京大都市醫療資源配置現狀分析

圖2　北京市2012年各區縣教育資源配置情況

醫療資源是政府提供給社會公眾的保障性資源。根據相關數據,我們可以看出,醫療資源過度向中心城區集中,優質醫療資源分布嚴重不均衡。北京市共有6 539個衛生機構,其中,分布在中心城區的衛生機構數就占到58.8%。中心城區共分布著371所醫院,占北京市醫院總數的67.5%,而優質醫療資源如三級甲等醫院共有67所,其中63所分布在中心城區,僅僅有4所分布在新城地區,順義區、大興區、平谷區、密云縣和延慶縣則無三級甲等醫院。優質醫療資源分布嚴重不均衡,造成了中心城區大量進京就醫流動人口,這對新城地區的發展也造成了制約。此外,從執業醫師數和注冊護士數來看,中心城區平均每千人口擁有的執業醫師數也普遍高于新城地區,其中東城區、西城區尤高。這說明中心城區的醫療保障能力要遠高于新城地區,這也是導致優質資源源源不斷地涌向中心城區的一個重要原因。

圖3　北京市2012年各區縣醫療資源配置情況

(三)北京大都市文化資源配置現狀分析

近三年,北京市的公共圖書館數量沒有變化,共有25個公共圖書館。其中,中心城區與新城地區圖書館在全市所占比例分別為56%和44%,分布較為均衡。根據相關數據統計,2012年中心城區的總藏書冊數約占全市的88.99%,總流通人次為全市的82.59%,書刊外借冊次數占到全市的74.98%。很明顯,優質圖書資源仍舊集中在中心城區內。

此外,根據2012年的數據,中心城區文化館數量占全市的45%,低于新城區的文化館數量,但中心城區高層次的博物館數量占全市的77.86%,博物館大多集中在中心城區[4]。這同時也說明了很多優質的歷史文化資源仍舊集中在中心城區,新城地區的居民在其居住區接觸到這些優質的歷史文化資源途徑有限。

圖4　北京市2012年各區縣公共圖書館分布情況

(四)北京大都市交通資源配置現狀分析

公共交通包括公交車、地鐵兩種公共出行方式。中心城市無論是公交系統還是地鐵軌道都十分便利,通勤成本遠遠低于新城地區。新城地區的公共交通資源配置不足,通達性和便利性與中心城區相比有很大的差距。交通不便是新城地區人口稀少的主要原因之一。交通便利又會導致居住人口增多,這又導致了中心城區經濟發展與交通之間的矛盾。據統計,截止到2012年,北京市機動車保有量約為520萬輛,比2011年增加21.7萬輛,上升4.4%;比2000年上升362.2萬輛。北京市中心城區公路里程共384公里,占北京公路總里程的1.8%,而中心城區的民用汽車擁有量竟達到3 012.2萬輛,占北京市全部民用汽車擁有量的66.52%。可見,中心城區的交通壓力特別大。

圖5　2000年-2012年北京市機動車保有量增長趨勢圖

從北京市每兩分鐘刷新一次的實時交通路況圖來看,二環以內嚴重擁堵,居民一次出行平均需要比暢通時多花費1.1倍以上時間;二環至三環中度擁堵,居民一次出行平均需要比暢通時多花費0.8～1.1倍時間;三環至四環輕度擁堵,居民一次出行平均需要比暢通時多花費0.5～0.8倍時間;四環以外交通較為暢通,居民可順暢到達目的地。這說明北京的交通壓力仍舊集中體現在二環、三環以內的中心城區，近郊、遠郊地區交通情況尚屬良好。

圖6　北京市實施交通路況圖

通過對北京市現有公共資源GIS分布狀況研究可知,北京市公共資源配置極度不均衡,優質資源如教育、醫療、文化等均集中在中心城區,成為導致中心區域人口膨脹的主要誘因。伴隨這些效益而來的是交通壓力日益膨脹、環境污染加劇,從而降低了北京市的宜居程度,單中心的發展加大了城郊發展差距,“攤大餅”式的城市發展模式導致了很多社會問題的出現,形成了北京大都市發展的梗阻。

二、北京大都市治理梗阻及問題剖析

建設世界城市要求北京必須可持續、有序發展。然而,通過上述分析我們可以發現,目前的北京大都市發展仍舊存在很多令人擔憂的問題：城鄉沒有統籌發展、中心城區功能過于密集、交通壓力過大、資源配置不均衡、生態環境堪憂、區域協調合作能力不強等問題無一不阻礙世界城市的構建。

(一)早期行政區劃設置不合理,城市結構布局存在漏洞

早期的北京市行政區劃將北京市劃分為18個區縣,過細的行政區域的劃分導致行政區經濟發展不均衡現象嚴重,各個區域的經濟發展受到剛性行政區劃的阻隔,生產力受到阻礙導致城市流內部的人、財、物無法在市場內連續通暢流動,產業結構同質、重復建設、資源浪費、環境污染等問題嚴重,阻礙了北京市整體經濟的發展。[5]中心城區目前現有的交通基礎設施建設已經不能滿足日益增長的社會經濟發展的需要,功能高度集聚、住房緊張、生活服務設施缺乏、水資源利用效率低、城市宜居質量較差,造成嚴重的“城市病”;新城區經濟社會發展水平總體上仍較低且不平衡,城鎮發育滯后,基礎設施與城鎮化進程不協調,不能有效發揮市區疏散功能承接地的作用。商業、金融、醫療、高校教育以及政府機構等公共資源集中在中心區域,優勢過于明顯,而新城地區往往只具備居住、購物、休閑娛樂等功能,職住分離,導致居住地與工作地高度分離,從而出現上班時間人流從周邊郊區傾巢而出流向中心商業集聚地,下班時間又流回居住地,既造成了核心區域經濟高度發展,周邊城市條件相對落后,周邊城市無法反哺核心區域形成反“磁力中心”,同時也導致了交通擁堵、空氣污染等社會問題的出現。長此以往,必將阻礙北京市和諧社會的建立。

(二)公共資源配置非均衡化,造成城市“攤大餅”式發展

縱觀發達國家城市化進程,英國城市化水平從26%增加到70%用了90年時間;法國從25.5%增加到71.7%、美國從25.7%增加到75.2%用了120年,而我們國家從28%增加到45%卻只用了15年,且以每年提高1%的速度遞增,至2010年已經達到47%,預計在2035年將增加到75%左右。可見,我國只用了相當于英國1/2的時間、美國1/3的時間就完成了城市化進程[6]47。這雖然從一定程度上體現了我國經濟發展迅速,然而,這種過度城市化的發展容易造成地方政府盲目追求“攤大餅”式發展,導致城鄉區域發展不平衡。

根據《北京市主體功能區規劃》,東城區、西城區是北京市首都功能核心區,承擔商業中心、醫療、體育和旅游等功能，是全市社會經濟最發達的地區,地區生產總值占北京市的23.2%。朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區是北京市城市功能拓展區,是國家高新技術產業基地,承擔教育、科研、文化、旅游等功能,經濟、現代服務業、高新技術產業、科教文化產業、文化旅游產業發達。顯而易見,這六個區域聚集了包括教育、醫療、文化、旅游在內的城市最主要功能,導致其經濟快速發展,人口急劇膨脹,企業急速聚集。然而,這些核心區域的輻射能力并沒有得到很好的發揮,在其自身得到迅速發展的同時卻沒有為周邊區縣的發展帶來強有力的動力。出于對地理位置、資源配置優勢的考量,大多數企業還是選擇向中心城區集聚以享受城市化帶來的成果,這樣就產生了“馬太效應”,中心城區經濟越來越發達,而新城地區如通州、順義、平谷等地區經濟發展緩慢。

(三)區域協調機制不健全,經濟結構同質化,造成了資源浪費

行政區經濟是阻礙區域協調發展的根本原因。行政區經濟是指基于行政區劃界限內的經濟。這一概念首先是由國內學者劉君德教授提出來的。劉君德教授認為,行政區經濟是指在既定的行政區劃范圍內,行政區域對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊經濟現象[7]93。其中,省區經濟、市縣領域經濟、鄉鎮經濟等都屬于行政區經濟。在行政區經濟中,地方政府從自身的利益出發,干預地方企業的發展,為本轄區內的經濟發展提供支持和便利,從而導致生產要素難以自由流動,行政區域間的產品市場和要素市場存在著特別高的進入壁壘,造成了地區經濟結構同質化、資源浪費、重復建設、重復布局、生態環境負外部性。

圖7　北京市各區縣功能分區情況

三、北京大都市公共治理創新途徑

(一)進行行政區劃變革,取消石景山區的建置,將石景山區并入豐臺區,設立新的豐臺區

學者普遍認為,地方政府行政碎化是制約大都市區社會經濟發展的瓶頸。因此,行政區劃改革的呼聲逐漸浮出水面。石景山區占地84平方公里,是北京市16個區縣中除東城區、西城區外占地面積最小的一個行政區域。歷史上石景山區曾是屬于豐臺區的一部分,1963年,北京市設立石景山辦事處(區級),以豐臺區部分行政區域為其行政區域。1967年,因為首鋼的存在，石景山區從豐臺區分離出來,撤銷原石景山辦事處,獨立成為北京市的一個行政區——石景山區。首鋼是石景山區財政收入的主要來源之一,為石景山區的經濟發展做出了巨大的貢獻。2004年,首鋼共上繳稅收16.26億元,占石景山區總稅收的68.06%;對石景山區的貢獻額為4.6億元,占全區財政收入的55.4%。[8]然而,由于重工業對北京市環境污染極大,再加上2008年北京市獲得舉辦奧運會的資格,首鋼于2005年被國務院批準搬遷到河北遷安、秦皇島等北京市周邊城市。如此一來,石景山區失去了財政主要來源,還遺留下了大量富余人員安置、環境恢復和保護、城市建設等任務,財政壓力巨大;同時,由于首鋼搬遷提供了大量的閑置土地資源,新的城市規劃迫在眉睫,城市建設潛力巨大。

因此,筆者建議,在北京市的行政區劃改革中,取消石景山區的建置,將石景山區并入豐臺區,設立新的豐臺區,利用豐臺區的強大財政作為后備力量,促使兩個區域互幫互助,共同進行城市建設、治理環境污染,這樣便可以減少行政區劃帶來的不良影響,促進兩個行政區域的長遠發展,改善北京市生態環境,實現共贏。

圖8　北京市行政區劃變革

(二)采用萬米單元網格城市管理新模式,設立城市管理網絡指揮中心和巡查小組,對管理空間實現分層、分級以達到全區域管理

萬米單元網格城市管理新模式是指在大都市管理中,借助城市管理信息系統,將城市區域劃分為以一萬平方米為基本單位的若干個網格狀單元,運用地理編碼技術,將城市各項設施如道路、橋梁、水、公園、綠地等按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上[9],由專門負責各單元的責任人如城市管理監督員對所分管的萬米單元實施全時段監控,從而做到權責明晰、各司其職,各盡其責,對管理空間實現分層、分級以達到全區域管理。

在萬米單元網格城市管理新模式下,北京市可以在每個區縣設置城市管理網絡指揮中心和巡查小組,其中巡查小組可以根據地域分為“區—街道—社區—單元網格”四個層級。在管理過程中,各個單元網格負責人或巡查員一旦發現如井蓋丟失、垃圾亂堆、道路橋梁遭到損壞等問題,可以利用隨身攜帶的具有定位功能的信息采集器將問題信息上報給指揮中心,各單元格居民若發現城市問題,亦可及時撥打城市管理特服號上報給巡查員或負責人,由巡查員或負責人及時核實問題并上報指揮中心。最后,指揮中心將迅速通知擔負城市管理職能的有關部門進行處理、核查、反饋、評價。通過網絡技術和先進的通訊設備,迅速處理城市管理中存在的問題,不僅提高了城市管理的有效性,促進了大都市區域公共治理能力,同時也增強了民眾對城市管理的參與度,提高了其自主管理能力。

(三)優化城市功能布局,疏解優質公共資源

從單中心集中式的城市結構向多中心分散式的城市結構過渡,城市發展不再是同心圓式向外擴散,而是以圈層結構沿著多方向自由發展,是當今世界大都市發展的趨勢。[10]304一方面,嚴格限制中心城區醫療、行政辦公、商業等大型服務設施的新建和擴建,穩步推進居住、教育、醫療等功能向新城地區轉移,從源頭上解決中心城區交通擁堵、資源過度集中等問題,提高城市運行效率。另一方面,加大資金投入與補貼,加大基礎設施覆蓋率,引導中心城區優質公共資源向新城地區資源薄弱地區轉移。

教育資源配置方面,應當著重將中心城區的優質教育資源建設疏解至新城地區。根據各區縣的發展優勢,采取區縣“一幫一”方式,進行中心城區向新城地區優質教育人才的輸出,建立教育基地,平衡教育資源配置。海淀區、朝陽區高校較多,可以鼓勵其在新城區建立分校及各院辦分院建設,分散高等教育人才至新城地區。另外,加大教育資金投入,擴大教育基礎設施覆蓋率。北京市應當大力加強義務教育投入,給愿意去新城區工作的優秀教師以補貼,在新城地區建立起重點小學、重點中學。

醫療資源配置方面,引導優質醫療資源向新城地區疏散。嚴格限制中心城區醫務用地、醫用大樓的審批、建設,加大新城地區醫療設施投入力度,健全醫療用具、醫務設備等,同時輸送優秀的醫務人員,為醫務人員營造一個良好的工作環境。

文化資源配置方面,新城建設是一個長期的過程,不僅需要有完善的基礎設施和醫院、學校等公益性服務設施,還需要輔助優質文化資源。這就需要政府加強對新城地區文化資源的重視程度,加大資金投入,大力投資進行新城地區的文化資源建設。按照一定的比例建設公共圖書館、博物館,增加圖書館總藏書量,為當地讀者提供良好的公共服務。

交通資源配置方面,該堅持公交優先發展戰略,引導小客車合理使用,加快交通基礎設施建設,加快軌道地鐵的建設。盡快完善北京市新城地區與中心城區、新城地區之間的軌道綜合交通走廊建設,例如城鐵、環路、高速路建設。如此一來,新城地區和中心城區地理距離就會縮短,帶動企業和居民入住新城地區就業,帶動新城地區軌道交通沿線的房地產開發,促進新城地區的建設。此外,大力推廣GIS技術在交通規劃中的應用,包括公共交通、土地使用、區域人口、交通路口的微觀信息等大量與交通規劃有關的方面,甚至有可能會與目前應用較成熟的交通規劃軟件包鏈接,為交通規劃提供成形的數據信息[11],從整體上提高交通規劃工作效率。

總之,北京要建設世界城市,必須立足自身發展,通過行政區劃變革、城市網格化管理加強城市治理,創新公共產品供給方式,優化城市功能布局,加快交通基礎設施建設,促進公共資源均等化和城鄉交通一體化建設。

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[責任編輯：姚曉黎]

An Empirical Study of Beijing Metropolitan Governance Based on Geographic Information Systems

MI Juan

(Politics and Law Department, Taiyuan University, Taiyuan 030032, China)

Abstract：With the “world city” target proposed by Beijing metropolitan, researches on Beijing metropolitan regional public governance is significant. By making the study of the geographic information system distribution of public resources in Beijing metropolitan area through the geographic information system, Beijing meets problems such as unreasonable administrative divisions setting, unbalanced allocation of public resources and the unsound regional coordination mechanism. Beijing, which aims at carrying out innovative public governance reform based on its own development, must reform the administrative divisions, improve urban networking management to strengthen metropolitan governance, innovate the public goods supply, optimize the layout of urban functions, speed up the construction of transportation infrastructure and promote the equalization of public resources.

Key words：Beijing;metropolitan government; geographic information system; public resources configuration; administrative division; urban networking management

收稿日期:2016-04-23

作者簡介:米娟(1989-),女,山西臨汾人,太原學院政法系教師,研究方向:大都市區域公共治理。

文章編號：2096-1901(2016)03-0014-06

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A