大數據時代政府行政決策智慧化現實之道

徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

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大數據時代政府行政決策智慧化現實之道

徐曼莉 楊文兵

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

摘要：政府決策是公共管理活動的中心環節，政府決策正確與否決定公共管理的成敗。大數據時代，傳統政府決策模式所受挑戰日益嚴峻，以數據驅動的智慧決策模式成為政府決策變革的新走向。本論文通過在對大數據時代政府決策模式變革面臨的挑戰和機遇分析的基礎之上，從組織、思維和技術三大層面對我國政府決策實現智慧化提出了幾點建議。

關鍵詞：大數據；政府決策；科學化；民主化

黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》，決定提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一奮斗目標。黨的十八屆五中全會中又提出實施“互聯網+”戰略，要求將大數據上升為國家戰略，發展共享經濟。我國政府推進治理體系和治理能力現代化這一總目標是在大數據與智能化這一時代背景下展開的，大數據與智能化將成為推動政府治理能力及體系現代化的核心。然要實現這一總目標的一個重要條件是政府決策的民主化和科學化，當前，大數據與智能化背景下傳統政府決策方式面臨嚴峻挑戰,傳統目標驅動的決策模式向以大數據驅動為核心的決策模式的變革成為該時代必然趨勢。

一、大數據環境下我國政府實現智慧決策面臨的挑戰

什么是政府智慧決策？我們認為所謂政府智慧決策是指國家行政管理機關在法定的權力和職能范圍內，以公共利益最大化為目標，以大數據驅動為核心，以新一代信息技術為支撐，按照一定的程序和方法，并使之具有客觀透明、全面感知、實時連續、多元共治等為特征的一種新型公共決策模式。

大數據時代的到來對人們傳統的生產生活甚至思維方式都產生深刻變革。大數據環境下政府對社會經濟生活等領域的管理變得愈加復雜，這對傳統政府公共管理以及政府決策科學化和民主化提出了新要求。當前，我國政府利用數據驅動決策，實現決策智慧化面臨以下幾方面挑戰：

首先，大數據時代所產生的巨大數據體量徹底顛覆了傳統行政決策“無數不可決策”的價值取向。同政府機構改革一樣，轉變思想觀念是前提。受傳統數據文化基礎薄弱的影響，數據意識的缺乏，一方面使得人們對數據價值和重要性認識不足，許多數據未得到應有的開發和利用；另一方面數據質量和真實性也令人擔憂。中國自古就有“差不多”先生的說法，因此即使有收集到相關數據，其精確性和真實性也有待斟酌。

其次，大數據時代所產生的繁多數據類型極大地沖擊了傳統行政決策“孤島碎片決策”的體制壁壘。傳統條塊政治體制的影響以及分散建設和缺少統一規劃使得我國電子政務建設出現大量信息碎片，這種信息碎片逐步演變成地方政府或不同部門的數據保護主義。大數據時代，數據更成為一種權力的象征，因此不同部門、不同層級在利益本位意識的驅使下數據割據難以避免。而這一狀態最終影響政府決策科學性的提高。

第三，大數據時代所產生的繁多低價值密度數據使得數據挖掘、數據處理等大數據技術的運用成為必然，這對當前我國大數據技術和管理人才提出了挑戰。政府科學決策需要相應的大數據技術做支撐。大數據技術作為當前信息技術領域的最前沿科技，對該領域的研究和管理人員的素質水平要求極高，高門檻使得大數據初期能進入該領域的人太少，人才缺乏問題愈加凸顯。專業技術人員的缺乏，使政府數據挖掘能力有限，進而影響數據價值的開發和利用。

二、大數據時代為傳統政府決策轉型帶來的機遇

當前我國政府行政決策逐步形成了“政府主導，公眾參與和專家論證”這一多元格局的行政決策模式。大數據背景下，決策的核心驅動力由傳統的目標驅動向數據驅動轉變，人們的決策從有限理性向數據理性邁進。耶魯大學教授Esty指出，數據驅動決策將使政府更高效、開放和負責，更多地在事實基礎上做出判斷，而不是主觀判斷或者受利益集團干擾進行決策。大數據時代數據驅動的政府決策模式為傳統決策模式帶來的機遇主要有：

首先，數據驅動行政決策取代傳統的目標驅動行政決策，使政府主導的決策更加準確和理性，促進了政府決策的科學化。數據驅動的政府決策具有全面感知、客觀透明、實時連續及多元共治等特征。全面感知是指政府在進行決策時借助大數據技術全面感知所要解決的社會問題，了解公眾需求，為公眾提供滿意服務。傳統政府決策中決策者的有限理性使他們不能做出完全理性的判斷和選擇。隨著大數據時代的到來，數據信息的搜集、數據整理和數據挖掘技術的發展改變了過去決策信息不足、信息片面等問題。數據理性日益解決了有限理性的困境，為公共決策帶來了大量全面的數據，進而起到了促進決策科學化的作用。

其次，大數據時代使得政府行政決策參與主體多元化成為可能，促進了政府決策的民主化。上文中已闡述過數據驅動決策具有多元共治、客觀透明等特征，這符合政府決策民主化的要求。多元共治意味著決策主體的多元化，形成政府主導，公眾參與及專家論證有機結合的多元主體。“政府主導”的決策地位毋庸置疑。而公眾參與，由于參與渠道、公眾參與能力及公眾參與形式主義等問題，其在傳統政府決策中并未得到充分重視和發揮應有作用。大數據時代的到來為公眾參與提供了多樣化低門檻的渠道，微博、微信等為普通公眾觀點表達提供了平臺，他們的觀點在經大數據的整合分析之后成為政府決策的重要依據。大數據時代使普通大眾超越了分析能力或經驗不足的缺陷，打破傳統的專家和精英決策的主體界定，促進了決策民主化。

最后，大數據時代的到來使人們生產生活甚至思維方式都產生了深刻的影響。大數據思維對傳統的工作、生活思維模式帶來巨大的沖擊，同時也加快了傳統政府決策思維模式的變革。大數據對傳統思維方式的顛覆主要體現在它不在關注事物發生的因果關系，轉而關注信息數據之間的相關關系。這種相關關系的發掘及在商業領域的運用取得了巨大的成功使政府逐漸意識到相關關系的重要性及數據所蘊含的巨大價值。這間接促進了政府工作人員思想觀念的轉變。

三、大數據時代政府實現智慧決策的路徑選擇

政府決策智慧化對我國社會發展具有極其重大的意義，它是當前我國政府行政決策模式變革的新方向，科學、民主的決策是當前實現國家治理能力現代化的重要保障，也是我國在大數據時代把握歷史機遇，實現“變道超車”和中國夢的根基。因此，結合前文所述大數據為當前政府決策帶來的挑戰與機遇，筆者將從組織、思維和技術三個層面對政府行政決策智慧化的現實之道提出建議對策。

（一）組織層面。

1.將大數據上升到國家層面，實施國家大數據戰略，加強頂層設計。頂層設計具有統領全局、指引方向的作用。黨的十八屆五中全會通過的會議公報中第一次將大數據戰略寫入黨的全會決議，標志著大數據正式上升為國家戰略。政府作為國家的管理者應成為大數據規劃和部署領導者和指揮者。總的來說，大數據頂層設計包括建立統一的大數據管理局、制定專門的大數據規劃和統一的數據標準、弘揚數據文化、培養大數據技術和管理人才、建立并完善數據相關的法律法規等。通過大數據的頂層設計提升大數據時代國家的治理能力，進而促進政府行政決策的科學智慧化，提高政府行政效率。

2.建立統一的大數據平臺，并完善信息數據的開放共享制度。建立統一的大數據平臺，打破“信息孤島”和不同部門數據信息條塊分割現狀是大數據時代提升政府行政決策水平，實現決策現代化和科學化的必然要求，同時也是降低政府決策成本必要手段。統一的大數據平臺的建立首先要求政府實行數據開放。大數據的價值來源于對不同來源、不同結構的數據進行整合，數據增值的關鍵即在于數據的自由流通和整合，而整合的重要前提是政府數據的開放。其次，消除信息孤島，不僅要實現縱向信息整合，同時也需要橫向信息整合。因此，要求不同層級和不同政府部門要改變部門利益本位意識，以大局為重，積極主動配合并參與大數據統一平臺建設之中。

3.政府應盡快制定政府數據開放和數據利用相關方面法律法規，以法律形式明確數據公開和使用的范圍，明確政府、企業、社會組織及個人在數據收集到數據使用過程中的權利和義務，實現數據的依法采集、管理、開放和使用。良好的政策和法律環境確保了所收集到的數據的真實準確和合法性，為政府決策科學性提供了可靠保障。

（二）理念層面。

1.弘揚數據文化，培養官員的數據意識，使他們認識到數據理性的科學性和重要性，改變依直覺經驗決策的傳統決策思維。思想是行動的先導，數據意識的缺乏必然影響數據在政府決策中的運用，更別談以數據驅動決策和政府決策智慧化。 所謂數據文化是一種尊重事實、強調精確、推崇理性和邏輯的文化。但眾所周知，傳統東方人思維更多的是依靠感性、體驗和直覺，阿瑟.史密斯（Arthur Smith）在1894年出版的《中國人的性格》一書中認為：中國人，是一個“漠視精確、思維含混”的民族。這一思維特征決定了國人的數據意識淡薄，也決定了我國數據文化基礎薄弱這一現實。因此，要實現政府決策智慧化，必先喚醒公眾特別是政府工作人員的數據意識，使其意識到數據的重要性，意識到數據理性在決策中的重要性，改變拍腦袋決策的落后觀念。

2.改變傳統決策中政府獨大觀念，重視多元合作，促進決策民主化。受傳統全能型政府觀念的影響，政府決策中政府占絕對主導地位：一是公眾參與嚴重不足，參與渠道有限或即便有機會表達意見也未能得到應有重視，公眾參與只是形式主義；二是決策中也沒有充分發揮信息、咨詢系統及專家的作用。大數據時代公共事務管理比以往任何時候都更加復雜，因此要保證政府決策的科學性僅僅依靠政府單方是不夠的。政府行政決策應建立以政府主導、公眾參與及專家論證相結合的多元合作決策模式，改變以往政府獨大觀念。積極完善公民參與機制，重視專家咨詢論證作用，實現多元合作。

（三）技術層面。

1.發展大數據技術，走合作治理道路，引進企業先進數據處理和平臺技術，政企結合，為政府行政決策智慧化奠定技術基礎。治理理論認為隨著公共事務復雜性的增加，政府在進行公共服務供給時可能會出現政府失靈和市場失靈。因此，必須走“合作治理”的道路。合作治理是指在實現政府目標過程中，與非政府組織、私人組織或普通公眾進行廣泛的合作。政府行政決策的中心地位決定了政府行政決策智慧化的重要性，同時也決定了政府決策智慧化的復雜度。政府決策智慧化需要依靠成熟、高效的政府數據平臺，但我國政府在該方面的起步較晚，許多技術使用方面都不成熟，技術難點有待突破。因此，在政府數據利用內部技術層面或政府數據開放平臺的設計、管理和維護等方面都可向相關企業學習，通過“外包”合作或從企業引進相關先進技術等方式為政府決策科學化和智慧化提供技術支撐。

2.加強大數據技術人才培養，大數據知識學習，并將其納入公務員培訓考核體系。加強大數據人才培養是當前政府行政決策智慧化需要解決關鍵問題。《2013年中國大數據技術和產業發展白皮書》一文中強調了大數據人才培養的重要性，并梳理了當前國內大學關于大數據人才培養的現狀：中國目前能理解和應用大數據的創新人才資源非常稀缺。大數據技術人才的培養為政府決策模式由傳統的目標決策模式向數據驅動決策模式提供人才保障。此外，大數據時代的到來也對傳統的公務員隊伍提出了新的要求，公務員隊伍建設不僅僅要實現革命化、年輕化、知識化和專業化，更要實現信息化和現代化。將數據知識的學習和數據技術的運用納入公務員培訓和考核范圍，以滿足政府決策智慧化及即將到來的智慧政府建設的需要。

四、結束語

大數據時代的到來，為傳統政府決策模式變革及實現政府決策智慧化帶來了機遇。實現政府決策智慧化，總的來說，要求各級政府及公務人員能夠及時順應時代潮流，轉變觀念，樹立大數據思維，加強相關法律及信息數據共享制度建設，創新數據搜集、數據挖掘技術，加快大數據人才的培養，進而推動大數據在政府決策和政府管理中廣泛運用。此外，值得注意的是，數據并非萬能，政府決策過程中應避免神話數據和“唯數據論”現象，應將其與直覺、經驗有機結合，只有兩者并重才能鑒往知來、決勝千里。

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中圖分類號：P208

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0100-02

作者簡介：徐曼莉（1991-）女，漢族江西上饒人，南京師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為電子政務與數據開放。楊文兵（1967-）男，漢族江蘇南京人，南京師范大學公共管理學院副教授，研究方向為行政管理。