論我國城市管理綜合執法權的規制

張良

（西北政法大學，陜西 西安 710063）

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論我國城市管理綜合執法權的規制

張良

（西北政法大學，陜西 西安 710063）

摘要：本文從我國城市管理綜合執法工作的權力來源——“相對集中行政處罰權”入手，研究相對集中行政處罰權的含義和在實踐中的運用，并重點針對現實工作中綜合執法權力濫用的現象進行法律意義上的反思，并提出合理化建議。

關鍵詞：相對集中行政處罰權；綜合執法權；權力規制

引言

我國自1997年開始城市管理綜合執法的工作以來，在城市管理中起到了重要作用，但為什么在現實生活中，綜合執法這一機關竟會變得“臭名昭著”呢？

一、“相對集中行政處罰權”及其機關設置

（一）“相對集中行政處罰權”的來源與制度。我國《行政處罰法》第16條規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰”。此規定便是綜合執法工作得以進行的法律規定，此規定創設了“相對集中行政處罰權”，而統一行使這一權力的行政機關便是綜合執法機關（城市管理行政執法局）。

“相對集中行政處罰權”制度是指在城市管理領域將若干個行政主體的行政處罰權集中由一個行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰的一種行政執法制度。

（二）城市管理綜合執法機關的設置與職權。我國的綜合執法機關在我國行政執法體系中有獨立的法律地位，能夠以自己的名義實施行政處罰，并以自己的名義承擔因實施行政處罰而產生的法律后果，包括在行政付復議中作為被申請人，在行政訴訟中作為被告，在行政賠償中作為賠償義務機關，綜合執法機關是“有職有責有權”的主體。

我國《行政訴訟法》第54條規定了行政行為的六種違法情形，即主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權和不履行或拖延履行法定職責。因此，行政權力應嚴格按照以上規定予以規制。城市管理綜合執法工作亦須受到行政法的基本原則的制約，在“越權無效原則”中，指出行政機關必須在法定權限范圍內行為，一切超過法定權限的行為無效，不具有公定力、確定力、拘束力和執行力。

二、我國城市管理綜合執法工作的現狀

首先，不能一概抹殺城市管理綜合執法工作取得的明顯的積極效果，一定程度上解決了在城市管理領域中多頭執法、重復處罰等問題，提高了執法的質量和科學性，并且為合理配置行政部門職能，改革現行行政管理模式提供了新的思路。

但是在綜合執法工作的進行中，反而造成了一些了社會問題，具體表現在：第一，執法人員暴力執法現象的頻繁發生；第二，城市管理綜合執法機關與其他城市管理部門之間發生權力沖突，城市管理綜合執法機關通常會越權行使其他城市管理部門的權力；第三，執法機關對行政處罰權力的行使有很大的自由發揮余地，因此難免出現行政失當情況。

三、我國城市管理綜合執法工作中出現權力濫用的原因

（一）法律規定的不完善。由于城市管理事務的復雜性，而且我國并沒有豐富的城市管理方面的法律實踐，故法律難以對城市管理作出及時的、全面的、明確的規定。其中，法律的缺失是造成問題的主要原因，法律的缺失主要表現在我國行政組織法體系的不健全和不合理，以及對綜合執法機關的權力設置與不同機關之間權力分配還是不太合理。

（二）執法人員的執法方式不科學。不科學的執法方式不能使行政相對人心服口服，甚至暴力、違法的執法方式可能直接引起執法人員與行政相對人的沖突，加劇了執法難度。在實踐中，由于暴力執法、不文明執法的盛行，人民積怨甚深，嚴重影響了政府和執法機關的形象，另一方面又加深了行政救濟和國家賠償的負擔。

（三）行政責任追究制度不健全。法律法規在賦予執法機構大范圍職權的同時，卻沒有設立相應的監督機制，不受監督的權力必然導致權力的濫用，在許多暴力執法致人損害案件中，缺少相關的監督機制是造成執法者肆無忌憚的重要原因。

四、規制綜合執法權的建議

（一）進一步完善綜合執法的立法。重中之重便是以法律法規的形式在全國范圍內進行統一的完善的立法，要將現有法律體系中沒有明確的執法依據和執法程序以及不符合推行綜合執法規定的內容進行修改。使綜合執法工作能走出當前法律地位及執法執法依據不明，職責權限不清，執法程序缺失，執法監督缺位的困境。

（二）加強城管綜合執法人員的素質。必須嚴格執法人員的資格準入制度，在綜合執法隊伍中要有相當執法經驗的執法人員擔任骨干，通過公務員考試選拔一些思想可靠、素質高、能力強的人員來充實執法隊伍。此外，還需要通過教育提高執法人員綜合素質，包括執法為民的意識與科學執法的能力。

（三）構建城市管理綜合執法監督體制。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，法律法規授予執法人員綜合執法權以后必須建立完善可行的監督體制：第一，從制度層面上，必須建立完善的綜合執法人員責任制度，建立明確的責任追究標準，制定完善的過錯追究制度；第二，從救濟層面上看，完善對行政相對人的行政救濟和司法救濟，完善行政復議制度和行政訴訟制度，積極迅速地處理相對人的復議請求、訴訟請求；最后，要完善各方面的監督，包括人大的監督，上級行政機關的監督，社會輿論、新聞媒體的監督以及公民的個人監督等。

結語

綜合執法工作本身需要很長的自我完善的時間，因此要需要在工作推進過程中持續總結和深化改革，不能僅因為出現問題而全盤否定它。筆者對綜合執法權的良好行使是充滿信心的，因此提出了一些針對性的建議，希望可以解決我國目前在綜合執法工作的難題，使綜合執法權能充分合理地發揮其效用。

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中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0095-01

作者簡介：張良（1990-），男，漢族，山西省晉中市靈石縣翠峰鎮人，碩士研究生在讀學生，單位：西北政法大學刑事法學院，研究方向：刑法學系。