論我國行政合同及其糾紛解決路徑

韓雪

（四川省社會科學院，四川 成都 610072）

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論我國行政合同及其糾紛解決路徑

韓雪

（四川省社會科學院，四川 成都 610072）

摘要：隨著改革開放政策的深入推進，政府的職能從之前的全面管理控制逐步轉變到更廣泛的社會公共服務領域，行政方式也隨之發生變化。行政合同這種帶有協商性質的行政手段也在社會主義市場經濟中得以普遍應用。政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政合同成為現代社會公權與私權矛盾的敏感地帶。解決行政合同糾紛，實現行政相對人的合法權益與社會公共利益的平衡，成為理論研究的重要議題。本文將對行政合同及其糾紛解決現狀進一步梳理，為行政合同糾紛提供多元化的解決機制。

關鍵詞：行政合同；糾紛；解決路徑

行政合同是伴隨著西方福利國家經濟職能擴張而產生的，隨著現代民主行政理念的深入推進，強調參與、協商的行政合同日益成為一種普遍的行政方式，在實現行政職能和公共管理目標等方面發揮了很大的作用。

一、行政合同的界定

在行政合同的界定方面，不同的國家因為法律傳統的不同而在判斷標準上有所區別。例如，法國行政法認為，“公務關聯性”、“以執行公務為目的”是行政合同的基本特征。同屬于大陸法系的德國行政合同理論則以“契約標的論”為核心，認為，行政合同是一種設立、變更和終止公法上法律關系的合意，是獨立于行政行為體系的法律行為。[1]與大陸法系不同，英美法系國家受普通法傳統的影響，并未將行政合同與民事合同相區分，一般將采購合同稱之為政府合同。但在司法實踐中，法院通過對合同中是否涉及行政管理或公共規制等公法因素(public element)進行判定，確定這些政府合同是否屬于公法合同從而適用于司法審查。

在我國, 受經濟體制改革的影響，行政合同雖然在實踐中普遍大量存在，但對于行政合同的研究卻主要借鑒于西方的相關理論，眾說紛紜，并未形成獨立的行政合同理論和立法體系。對行政合同的界定，我國學界相對有影響力的學說主要有 “行政目的論”和“行政關系論”兩種。“行政目的論”認為，行政合同是行政主體與行政相對人就有關事項所達成的合約，而該合約正以實施行政管理為目的。[2]“行政目的論”以“行政合同的行政管理目的”為界定標準，并無法區分于政府與相對人簽訂的一些以實現行政管理目標為目的的民事合同，因而受到有關學者詬病。而“行政法律關系論”受德國“契約標的理論”的影響，認為行政合同是行政機關與行政相對人之間達成的關于設立、變更或消滅行政法律關系的協議。[3]“行政法律關系論”從行政合同內容的角度出發，與行政法學對行政法調整范圍理論相契合，也是我國行政法學界的主流觀點。受我國行政合同理論研究和司法實踐的影響，2014年新修訂的《行政訴訟法》首次將行政合同納入了受案范圍。最高人民法院在其后出臺的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的第十一條中明確地概括了行政合同的定義。根據該條規定，“行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。”并列舉了政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議這兩種典型的行政合同類型,對實務中大量不同的行政合同進行了兜底規定。從定義上來講，《行政訴訟法》上所指的“行政協議”即為學理上所講的行政合同。司法解釋從主體、目的、法律關系幾個角度界定了行政合同的內涵，表明了行政合同兼具行政性與契約性的雙重屬性，這是界定行政合同的重要標準。

二、行政合同糾紛及其類型

行政合同糾紛一般是指行政合同主體在行政合同的締結、生效、履行的過程中產生的沖突。由于行政合同兼具契約型與合同性的雙重屬性，行政合同糾紛也由此可分為因合同本身引起的糾紛和因行政關系引起的糾紛兩種類型。

因合同關系本身發生的糾紛，也主要表現為因行政合同雙方當事人不履行或不適當履行行政合同的權利義務而引發的矛盾、沖突。由于違約主體的不同，一般可分為為“行政主體違約”和“行政相對人違約”兩種糾紛形式。前者主要是指因行政主體不履行或不適當履行合同義務而產生的糾紛，如不履行給付義務或合同附隨義務等行為。而后者則具體表現為相對人未履行行政合同義務或未能按照行政合同要求履行義務等違約行為引起的糾紛。行政合同中的行政關系是區別于一般民事合同關系的重要體現，主要表現為中行政主體所享有的行政優益權，包括對行政合同履行的指揮、檢查和監督權，為維護公共利益而享有的單方合同解除權以及對行政合同義務的相對人違約行為的行政處罰權等。因行政關系引起的行政合同糾紛主要是指因行政主體行使行政優益權而引起的糾紛，主要表現為行政侵權行為引發的糾紛，具體包括因行政主體選擇當事人而產生的糾紛，因行政主體違法行使或濫用指揮、監督權而產生的糾紛，因行使合同單方面變更、解除權而發生的糾紛等。區分行政合同糾紛的不同類型，對行政合同糾紛的法律適用和解決途徑均具有重要的意義。如因合同的權利義務的履行引發的糾紛，在司法實務中可適用民法規則，而因行政主體行使行政特權而產生的糾紛，則一般適用于行政法規則。另外，在糾紛解決方式上，行政合同糾紛與行政糾紛，也必然適用于不同的解決途徑。如因行政主體違約的糾紛就既可以通過行政訴訟程序，也可以通過司法調解的方式解決。

三、我國行政合同糾紛解決途徑

我國行政合同尚無統一立法，關于其糾紛也沒有形成一套成熟有效的解決機制。長期以來，立法上關于行政合同的糾紛解決方式，還主要散布于一些單行法規的零碎規定中，對于行政合同的司法救濟，相關司法解釋規定不明，救濟途徑混亂。2014年《行政訴訟法》的修改，使行政訴訟成為行政合同的終局救濟手段，這對行政合同制度來說是立法上的一大進步。

（一）我國行政合同糾紛解決的訴訟路徑。

我國新修的《行政訴訟法》在第十二條的第十一款，將“行政相對人認為的行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”的具體行政行為作為人民法院受理的案件類型之一。這是《行政訴訟法》第一次將行政政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議的糾紛納入行政訴訟的范疇。并于最高院的司法解釋的第十一條中進一步界定了行政合同的定義，指出行政合同區分與一般民事合同的幾大要素：（1）行政合同以實現公共利益或者行政管理目標為目的；（2）行政合同的主體一方為具有法定職權的行政主體，另一方為公民、法人或者其他組織；（3）行政合同的內容表現為行政法上權利義務。該條為行政合同的界定和法律適用提供了依據。另外，在行政合同具體內容上，該司法解釋通過“其他行政協議”的兜底性規定，明確了行政訴訟制度對行政合同的全面適用。這為行政合同的爭議提供了明確權威的解決途徑，解決了以往行政合同司法救濟中，行政訴訟與民事訴訟救濟混亂，法律適用不明的問題，是我國行政訴訟立法的一大進步。

（二）我國行政合同糾紛解決的非訴訟路徑。

除了行政訴訟這一終極糾紛解決手段之外，在實務中，還存在著大量的非訴訟解決方式，主要表現為行政仲裁制度、行政復議制度和調解制度等。其法律依據多為一些零散的法律規定，針對于不同的行政合同類型，適用于不同的糾紛解決路徑。

1.行政仲裁。行政仲裁是在行政合同糾紛中適用范圍較廣的一種糾紛解決方式，依據具體的法律規定，對于不同的行政合同，仲裁結果產生不同的法律效力：有的仲裁可與訴訟程序相銜接，而有的仲裁則產生終局性的效力。如聘任制公務員與其所在機關因履行聘任合同發生爭議的,可依據《公務員法》第一百條的相關規定向人事爭議仲裁委員會申請仲裁，當事人對仲裁結果不服的，則可通過提起訴訟來解決糾紛。而全民所有制工業企業承包經營合同的雙方當事人發生糾紛時，根據《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》的相關規定，雙方當事人只能在仲裁和訴訟兩種救濟途徑中二選一。即使當事人對仲裁機關的裁決不服的，也只能向上級仲裁機關提起復議申請，上一級仲裁機關作出的復議裁決往往為終局裁決。

2.行政復議。行政復議是行政機關內部的一種行政監督制度。行政相對人認為行政主體所作出的具體行政行為侵犯了其合法權益的，均可依法向法定的行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關應依法及時對申請的具體行政行為進行合法性、合理性進行審查，并作出相關決定。這是對行政相對人的一種重要的救濟制度，具有普遍性和高效性。在《行政訴訟法》修改之前，行政合同作為一種具體行政行為，行政復議制度也成為其重要的救濟手段。依據《行政復議法》相關法律規定，農業承包合同等具體的行政合同均被納入了行政復議的救濟范疇。

3.調解。調解制度因為其靈活、高效的特性在我國的糾紛解決中起著越來越重要的作用。依據調解主體，我國的調解體系包括人民調解、行政調解、仲裁調解和司法調解等幾個方面。依據相關法律規定，我國現有的一些行政合同的糾紛可以通過調解的方式解決，但這里的調解一般是指人民調解或政府調解等，對司法調解的直接立法規定相對欠缺。如，依據《農村土地承包法》第五十一條的相關規定，因土地承包經營合同發生糾紛的，合同雙方當事人可“請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等調解解決。”

我國的相關法律雖然規定了一些行政合同糾紛可通過調解程序解決。但調解制度對于所有的行政合同是否具有普遍適用性，相關立法并沒有明確規定。新修《行政訴訟法》雖然依然堅持“行政案件不適用于調解制度”，但對于“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件”做了例外性規定。作者認為，行政合同作為一種柔性執法方式，是行政主體行使自由裁量權的重要表現，因此行政合同糾紛可通過司法調解的方式解決。

參考文獻：

[1]游永貴：《論行政合同的概念和特性》，《天水行政學院學報》，2005年第2期。

[2]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，1999年版，第251頁。

[3]楊解君：《行政法學》，中國方正出版社，2002年版，第346頁。

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0065-02

作者簡介：韓雪（19 89-），女，漢族，河南南陽人，法律碩士，單位：四川省社會科學院，研究方向:司法制度與訴訟法。