加快建設中國特色職業教育法治體系的若干建議

胡穎?郭維麗?鄧彬彬?趙雄輝?郭廣軍?孔維軍?趙欣

摘 要 全面剖析了大力加強職業教育法治建設，實施法治職教的背景需求；指出了加快推進法治職教，建設中國特色職業教育法治體系的基礎工程；提出了全面推進法治職教，立法、行政、治教、治校、社會五位一體，建設中國特色職業教育法治體系的主要環節；給出了改善職業教育執法監督和督導評估，常態化監督評估推進法治職教進程，建設中國特色職業教育法治體系的保障機制。

關鍵詞 職業教育法律體系；法治職教；保障機制；中國特色

中圖分類號 D920.0 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）09-0040-06

2015年，全國人大對《職業教育法》頒布以來實施情況進行首次全面執法檢查[1]，張德江委員長親自指揮，全面覆蓋所有省（區、市）。改革開放以來我國職業教育事業取得舉世矚目的成就，職業教育法制建設在保護和發展廣大人民群眾的受職業教育權，促進職業教育改革與發展方面發揮了十分重要的作用[2]。當前，職業教育法律體系建設還不能完全滿足現代職業教育改革和發展的新要求，黨和政府有關職業教育的一系列重大決策需要上升到法律規定，解決現代職業教育發展中面臨的新問題需要充分運用法治手段，新時期加快發展現代職業教育和構建現代職業教育體系需要健全的職業教育法制保障。

2015年8月11日至15日、10月26日，民盟湖南省委、民盟天津市委“中國特色職業教育法治體系建設研究”課題組，先后到湖南省教育廳，婁底市政府所轄的人社局、發改委、財政局、教育局，株洲市政府所轄的人社局、財政局、教育局、發改委，婁底職業技術學院、湖南鐵路科技職業技術學院、湖南汽車工程職業學院、天津中德職業技術學院、天津海運職業學院，株洲職教園區、天津海河教育園區等政府部門、職業院校、職教園區和行業企業，圍繞“中國特色職業教育法治體系建設研究”這一調研主題，通過座談、訪談、實地考察等系統調研，以所了解的湖南省、天津市職業教育發展現狀為基點，結合我國職業教育發展的現實，努力尋找我國在構建現代職業教育體系中，職業教育法治建設這一課題面臨的若干問題，并針對這些問題，為加快建設中國特色職業教育法治體系提出基本對策建議。如圖1。

一、筑牢建設中國特色職業教育法治體系的基礎工程

（一）健全國家職業教育制度，改革國家職業教育管理體制

理順國家層面職業教育的管理體制，國家職業教育歸口教育部統一管理，人力資源和社會保障部負責管理職業資格認定、職業資格證書的頒發，并指導行業、企業參與國家職業資格的標準制定，建立健全職業教育部際聯席會議制度。將全國各級技工院校辦學統一納入到國民教育體系，歸口到教育行政部門統一管理。

（二）改革職業院校治理體制，加快建立現代職業院校制度

加快推進職業院校管辦評分離改革，切實擴大高校辦學自主權，推進高校依法、民主管理，權力監督[3]。加快推進職業院校章程建設，健全完善師生權利、組織框架、決策機制、學術管理和民主管理機制等，構建決策、執行和監督相互協調相互制約的科學管理制度，形成依照章程管理學校的體制機制。加快推進職業院校理事會或董事會的治理模式，充分發揮行業協會等社會組織的監督制約作用，形成社會支持監督和職業院校健康發展的良性互動體制機制。

（三）健全完善國民教育體系，加快構建現代職業教育體系

將技工院校納入國民教育體系，完善普通教育與職業教育溝通體制機制，實施通識教育、專業教育、技術教育和職業教育四位一體融合培養。解決好職業教育的多樣性選擇、系統化培養、多元化辦學和價值觀重塑，促進初等、中等和高等職業教育科學合理定位，突出職業教育卓越質量發展，強化職業教育的應用技術技能人才培養特色。加強高中階段職業技術教育發展，提升中等職業學校、職業高中、技工學校、綜合性高中基礎能力，落實普通高中基本職業技能和勞動技能教育培養要求，全面提高中職教育人才培養質量。擴大中等職業教育與高等職業教育銜接試點專業，促進中等職業教育與高等職業教育協調發展。大力支持農村地區、貧困地區、民族地區職業教育發展，促進職業教育和職業院校均衡發展。支持國家示范骨干高職院校實施卓越質量發展，促進專科高等職業教育內涵發展。推進新建地方本科院校向應用技術大學轉型發展，促進本科高等職業教育特色發展；支持高等職業院校與本科高校聯合試點舉辦四年制本科高職專業教育，促進高等職業教育創新發展。

（四）健全職業教育教師制度，改革職業教育師資培養體系

制定職業教育教師編制標準，加強配備專業教師和實習指導教師。建立與職業教育相適應的教師管理、培養、培訓體系。制定職業院校教師編制標準和資格標準。專業課教師應有企業工作經歷。拓寬職業院校面向社會招聘專業技術人才擔任專業教師的渠道。完善職業院校教師定期到企業實踐制度。完善職業教育教師培養規劃，全國和各省可以升格建設或轉型建設一批高水平職業技術師范大學，培養數量充足、教學水平高、應用技術強、師德優良的高素質職業教育師資隊伍。

（五）健全用人政策制度，優化職業教育發展社會環境

積極營造“三百六十行，行行出狀元”的社會氛圍，大力宣傳技術技能人才和科學技術人才都是人才，引導社會樹立科學的人才觀；改革完善國家干部人事制度和勞動薪酬分配制度；提升職業教育法律地位和技術技能人才社會地位和待遇，使技術技能人才能夠享有與其貢獻相適應的社會地位和收入水平。完善國家職業資格證書制度和就業準入制度，促進勞動者技術技能素質整體提升；改革職業教育招生制度，使報考職業院校和普通學校的考生具有同批次錄取的機會，增加高中階段基本職業意識、職業精神和初步職業技能考試內容。

二、加快構建立法、行政、治教、治校、社會五位一體的中國特色職業教育法治體系

（一）推動制定重要的職業教育法律法規，完善職業教育法律規范體系，健全職業教育有法可依

我國現有的職業教育法律體系[4]由憲法、基本法律、職業教育相關法律、行政法規、國務院部門規章、地方法規和地方政府規章六個層級構成，如圖2所示。加快健全職業教育法律法規制度體系，為全面依法治教提供制度保障。職業教育立法要主動適應加快發展現代職業教育，深化職業教育綜合改革的需要，加快制定《職業教育校企合作促進條例》，修訂《職業教育法》《高等教育法》《學位條例》《教育考試條例》等職業教育相關法律，根據職業教育改革發展的實踐需要盡快出臺配套的職業教育法規和部門規章。

1.加快修訂《職業教育法》，將其列入全國人大“十三五”修法規劃和年度修法計劃

《職業教育法》是職業教育法律體系中最重要、最核心的法律，無論在內容的全面性、創造性、實踐性上，還是在法律的規范性、指導性、約束性上都亟需補充豐富[5]。對其修訂建議：⑴基本對策：一是突出《憲法》在《職業教育法》中的總淵源地位，增強其權威性和教育根本法律地位，并加強《職業教育法》的執法監督力度。二是職業教育立法應該與時俱進，增強其時代性、可操作性和實用性，并加強《職業教育法》普法宣傳。三是積極穩妥修訂《職業教育法》，確保其立法修法的科學性、系統性和前瞻性，并完善與其相配套的下位法規體系的建設，同步適時制定修改地方職業教育法規。⑵修訂內容：一是應當將《中華人民共和國職業教育法》的法律稱謂改為《中華人民共和國職業技術教育法》。二是應當將《憲法》作為《職業教育法》立法依據的直接上位法。三是高等職業教育投入應當建立健全以政府財政投入為主，其他多種渠道籌措為輔的體制。四是職業教育的重要地位應當是國民教育與人力資源開發，根本任務應當是培養應用型技術技能專門人才、積累創新技術技能和促進就業創業。五是職業教育應當實行通識教育、專業教育、技術教育、職業教育相結合的素質教育，培養德智體美全面發展的高素質勞動者和應用型技術技能專門人才、工程技術專業人才。六是職業教育法應當明確規定省級政府的主體責任。七是職業教育法應當著重強調加大職業教育經費投入和條件保障力度。八是職業教育法應當保障提高實用型操作技能人才、應用型技術技能人才、應用型工程技術人才的社會地位和待遇。九是職業教育法應當明確技工學校和技師學院歸口國家教育行政部門管理。十是職業教育法應當明確中等職業學校教育由中等職業學校、技工學校實施，高等職業院校教育實施由高等職業技術學院、應用技術學院（大學）和高級技師學院實施。十一是職業教育法應當明確職業教育實施以人為本的校企合作、工學結合的能力本位素質教育，防止職業教育出現過度功利化和工具化趨向。

2.加快制定《職業教育校企合作條例》，將其列入全國人大“十三五”立法規劃和年度立法計劃

目前我國還沒有制定職業教育校企合作的專門法律，現有《職業教育法》《教育法》《勞動法》等相關法律對職業教育校企合作的規定表述簡單、籠統不明確，法規不完善，宏觀條款多，微觀條款少，缺少可執行條款，無法在行動上驅動校企合作[6]。對職業院校的規定較多，對企業職業培訓、社會培訓、普通學校職業指導等方面的規定較少，立法的不平衡狀態不利于職業教育發展環境的形成，這些狀況與德國等職業教育發達國家的經驗相悖。

3.明確職業教育校企合作的根本目的

合理界定職業教育校企合作的概念內涵，明確職業教育校企合作的基本原則、主體關系、主要內容、管理體制和運行機制，明確職業教育校企合作的主體的義務、權利和法律責任，保障職業教育校企合作的主體的合法權益，明確政府財政對職業教育校企合作的經費投入和支持保障，完善職業教育校企合作的經費管理使用，明確各政府及其部門促進職業教育校企合作的基本職能。同時，各省（市）應以《職業教育法》以及校企合作法律為基礎，盡快制定適合本地實際情況的校企合作法規，使地方職業教育校企合作真正落到實處，從而推動我國職業教育的改革與發展。

4.推動職業育法律一攬子修訂制定計劃，將其列入全國人大“十三五”立法規劃

一攬子配套修訂《高等教育法》《教師法》《教育法》《就業促進法》《勞動法》等，推動制定《職業教育法實施條例》《職業教育質量保證法》《職業資格法》《終身教育法》《繼續教育法》等。

（二）深化職業教育行政執法體制改革，創新職業教育行政執法方式，健全職業教育依法行政

依法行政、依法治教是一個國家對教育實施較為成熟管理的標志[7]。政府職能轉變還沒有完全到位，依法行政還面臨一些體制性障礙，職業教育有法不依、執法不嚴的現象在一些地區還不同程度地存在；一些教育行政部門工作人員包括個別領導干部依法行政的觀念還不強、水平還不高；依法行政、依法治校尚未完全成為教育行政部門、政府有關部門及學校的自覺行為。一是要按照法治政府的目標和依法行政的要求，完善教育財政性經費投入的法定機制，劃定分擔責任，依法加大職業教育投入力度，增加經費投入。推動省級政府分類制定職業院校學生人均經費標準，劃定舉辦者和學校分擔經費的責任，加大公共財政對職業教育的投入。增加專項經費，加速職業教育辦學條件的改善。大力加強農村職業院校基礎能力建設，擴大面向農村的職業教育規模。降低中等職業學校學費，加快實行農村職業教育尤其是中等農業學校免費政策的進程，率先在民族、邊遠等特殊地區實行中等職業學校學生免費政策。通過稅收優惠、資助等政策措施，鼓勵支持民辦職業教育發展。二是明確《職業教育法》的行政執法主體和法律責任，加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設，促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學。三是大力推進教育部門依法行政意識與能力建設。各級教育部門要結合行政審批制度改革、落實高校自主權改革和管辦評分離改革的試點，按照依法治教要求，系統提出教育行政部門依法行政的目標與要求，系統梳理教育行政管理職權，形成權力清單和有效性規范性文件清單，明確職業教育管理的依據。四是減少和規范對職業院校的各類評估評價評審，切實轉變對職業院校微觀管理和直接行政干預的做法。

（三）深化職業教育執法監督改革，完善職業教育督導評估體系，健全職業教育領域依法治教

政府在下放職業教育辦學管理權限的同時，應加強對職業教育的監督，建立職業教育督導檢查制度，不僅監督職業教育的資產使用、財務管理和教育收費情況，還應監督職業教育的教育教學活動，可組織或者委托社會中介機構評估辦學水平和教育質量，并將評估結果向社會公布，從而發揮社會對職業教育的監督和導向作用。

（四）推動職業教育現代學校制度建設，完善職業院校章程治理體系，健全職業院校依法治校

一是加快推進現代職業院校制度建設，推進現代職業院校制度改革試點工作。大力推進職業院校章程建設，完善職業院校內部治理結構[8]。要通過章程建設，把法治理念與原則落實為職業院校行為的基本規則，落實在學校日常管理之中。二是完善職業院校依法治教、依法治校的工作機制和監督評價機制。職業院校要將法治原則貫穿學校決策、管理、教育教學、社會服務等各個方面。完善職業院校內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或審查不合法的，不得提交討論。規范和優化決策程序，體現程序公正和決策民主科學。要大力推進信息公開，學校的辦學活動放在陽光下，接受師生和社會的監督。要建立健全師生權益保障機制，有效化解學校內部糾紛，切實維護師生合法權益。要在職業院校全面建立法律顧問制度，健全完善學校依法辦學的保障體系。要推進職業院校依法治校考核。三是加強職業院校法治宣傳教育，營造依法治教、依法治校良好氛圍。四是加快推進職業教育管辦評分離。切實加強省級政府職業教育統籌，理順中央與地方職業教育權責關系，加強省級政府在統籌規劃、資源配置、監督管理、提供服務等方面的職能，重點支持省級政府進一步擴大統籌權；落實和擴大職業院校辦學自主權，處理好政府與職業院校關系，在考試招生、學科專業設置、教育教學、人才選聘、科學研究、經費管理、國際交流合作等七個方面給予高校更多的自主安排空間；探索深入推進職業教育管辦評分離有效機制，制定關于推進職業教育管辦評分離的相關文件。五是大力推進職業教育依法治校。研究制定職業院校依法治校指標體系，推動職業院校建立法律顧問制度，建立依法治校區域試點。

（五）健全現代職業教育質量保障體系，完善國家職業教育質量標準，健全職業教育社會監督

現代職業教育質量保障體系是一個立體化系統，涉及政府、高校、行業企業和受教育者等諸多主體和諸多方面。國家職業教育質量保障體系建設，需要從宏觀和微觀上進行整體設計，提升法治保障水平。一是推進國家職業教育質量保障法律法規體系建設。探索健全職業教育質量保障法律體系及其銜接配套法規政策，啟動制定《中華人民共和國職業教育質量保證法》。二是健全國家職業教育質量標準體系建設。建立系統化的國家職業教育技術技能人才通用標準，國家職業教育專業教學標準、課程教學標準和頂崗實習（畢業實習）標準等。制定職業教育評估和專業認證標準，包括職業院校評估標準、專業評估（認證）、專業技術技能抽測標準、專業技術技能競賽標準等。三是制定職業教育督導標準，包括省級人民政府職業教育督導標準、地市級人民政府職業教育督導標準、縣市級人民政府職業教育督導標準。四是健全職業院校內部教學質量保證建設。落實職業院校教學工作診斷與改進主體責任制度，健全職業教育質量保障多元主體協同體制機制，構建職業院校內部質量保障體系，制定職業院校內部質量總綱和內部質量保證條例；健全完善職業院校內部教學質量管理信息化平臺，加強教學質量過程管理，完善教學質量內部監控與評價。五是健全職業教育質量社會（第三方）評估機制。探索職業教育行業企業、社會組織第三方評估、專業認證和職業資格認證制度，健全職業教育外部質量評價、監控與保障制度建設。通過政府購買服務方式，委托第三方系統化、常態化跟蹤調查反饋職業院校畢業生就業創業率、就業創業質量和可持續發展情況。

（六）深化現代職業教育辦學體制改革，完善社會組織行業企業辦學，健全職業教育開放合作

一是完善制定職業教育法律法規，以法治方式深化職業教育辦學體制改革。明確股份制、合作制、集團化等辦學形式，吸引社會力量積極參與辦學，大力扶植與發展民辦職業教育。職業教育涉及多元利益主體，所以職業教育辦學體制的內涵，包括主體間利益關系、分工與配合、責權利的均衡與對等等，在《職業教育法》和《職業教育校企合作促進條例》中必須予以明確。二是促進職業教育和普通教育、中等和高等職業教育協調發展。建立學歷教育和短期培訓并重的多層次、開放型的職業教育體系，促進職業教育和普通教育在學歷方面的融通，中等、高等職業教育在升學方面的銜接。三是建立校企合作促進與保障制度，應建立和完善行業企業主動參與職業教育的激勵和保障機制。引導行業企業舉辦職業院校，在職業院校人才培養目標制定、專業設置調整、課程體系改革、學生實習實踐、實驗實訓基地建設、雙師型教師培養等方面發揮作用。

三、健全完善中國特色職業教育法治體系的保障機制

（一）健全職業教育法律法規政策，強化職業教育法律的實施評估

一是做好職業教育重大政策調研和政策實施的分析評估，準確把握國內外形勢和經濟社會發展變化，全面掌握國外職業教育動態，深入分析世界職業教育改革發展潮流、趨勢，研究提出加快現代職業教育改革發展的工作思路、重點和舉措；二是創新重大職業教育政策研究機制，推動建立國家職業教育政策研究統籌協調機制，增強職業教育政策研究的全局性、戰略性、前瞻性，更好地服務黨中央、國務院決策。

（二）完善職業教育執法監督，實施職教法律援助機制

各級教育行政部門完善行政執法責任制，健全并公開行政許可的工作流程，接受社會和公眾監督。逐步建立并完善學生申訴和教師申訴制度，健全行政復議的受理與處理機制，在行政管理體制內形成比較完善和暢通的權利援助機制。

（三）健全職業教育依法行政規則，規范職業教育法律的執法程序

健全職業教育規范性文件合法性審查制度，要求由法制工作機構根據法律規定提出審查意見。健全職業教育信息公開制度，有效保障公民和社會組織有效行使職業教育管理的知情權、參與權、監督權。探索建立教育行政部門法制工作機構負責人列席部門辦公會議和必要的專題會議制度，健全決策程序。

（四）增強職業教育依法行政意識，優化職業教育法律的執法環境

充分確立職業教育法律的權威性，使職業教育法律在社會中受到應有的重視和尊重。各級教育行政部門轉變管理的觀念、思路和方式、方法，更加善于利用法律手段管理職業教育，有力促進和保障職業教育改革發展。各級政府必須樹立抓職教就是抓經濟、抓教育就是抓小康的意識，更加主動地履行好職責，把中央、省關于加快發展現代職業教育的決策部署落到實處。政府常務會議要定期研究職業教育工作。要認真組織好職教宣傳周，深化對職業教育的宣傳，引導全社會轉變就學、就業觀念。

（五）加強職業教育督導評估，常態化監督職業教育法律的實施

將職業教育督導評估從縣級延伸到市級、省級層面，健全對縣級、市廳級和省級人民政府的職業教育工作督導評估制度。制訂切實可行的職業教育發展規劃，將職業教育納入對縣級、市廳級和省級人民政府職業教育工作督導評估結果作為縣、市、省領導政績考核的重要依據，對評估不合格的地方政府進行問責。健全職業教育表彰獎勵制度，每年表彰獎勵一批職業教育先進單位和先進個人。

參 考 文 獻

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