淺析基層行政事業單位內部控制執行情況及對策

溫少平

摘 要 我國于2014年1月1日起在全國行政事業單位范圍內正式實施了《行政事業單位內部控制基本規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），至今已有一年多。在基層行政事業單位，腐敗、違紀等現象屢屢發生，內控制度執行力度不甚理想。本文結合當地實際，針對基層行政事業單位內部控制的落實情況和存在的問題進行簡要分析，并提出意見和建議。

關鍵詞 基層行政事業單位 內部控制 執行情況 對策

一、前言

2015年，是十八大掀起“反腐風暴”后的關鍵之年，亦是我國反腐的突破之年。筆者根據中央紀委網站發布的860起案件的通告情況進行分析發現，2015年查處的發生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題中，六成以上涉及基層干部，而涉及國家下撥至基層的專項資金和津補貼的問題超過300起，成為基層腐敗的高發地（如表1）。

筆者認為，諸案例之所以出現，除了因為當事人自身素質問題之外，其中一個很重要的誘因就是監督不力，即單位內部控制缺失或執行不到位。

十八屆四中全會指出，加快推進反腐敗國家立法，意在將權力關進制度的籠子里。而行政事業單位內部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權力關進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機制。但是我國《內控規范》自2012年12月29日發布，2014年1月1日實施以來，其執行效果如何？存在哪些突出問題？今后還要哪些改進？尤值得我們去關注。

二、當前基層行政事業單位內部控制的執行情況和存在的問題

2015年1月31日，首份關于我國行政事業單位的內部控制調研報告中指出，當前我國行政事業單位內部控制的執行情況不容樂觀，要表現為：一是大部分行政事業單位尚未按《內控規范》的要求在本單位落實制度建設；二是關于內部控制建設的計劃未明確；三是形式化。筆者結合當地實際情況，對基層行政事業單位的內部控制執行情況及存在的問題進行分析。

（一）單位負責人普遍重視不夠

內部控制內容建設的核心是“控權”，難點是“制衡”，但關鍵是“一把手”。根據《內控規范》要求，單位負責人是本單位內部控制建立健全和有效實施的主要負責人。因此這項工作，只有“一把手”的強勢推進，才能有效推動，各方面的積極性才能夠有效調動起來。但是當前基層各單位負責人仍缺少積極正視的態度，有些潛意識里仍保有靜觀、慢作為，甚至有些還是“上有政策下有對策”的心態。

（二）配套的宣傳工作“雷聲大雨點小”

近三年來，我國財政部針對行政事業單位內部控制先后出臺了《內控規范》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，可見中央對行政事業單位內部控制建設的重視和決心，但是實際傳達到基層的效果和執行力度不大，仍是層層減弱的勢頭。尤其在基層很多行政事業單位對內部控制基本知識了解甚少，比如由誰來控制，控制什么，怎么控制，為什么控制仍是不清晰；有些單位將單位的內部制度與內部控制混為一談，或者將內部控制誤解為是財務部門或財務人員之事等，甚至有些單位看似各項制度齊全，但是那些制度無非是各領導者推卸責任的擋箭牌和防霧彈。當上頭部門和外部審計來檢查時，就拿出一大堆的制度，從而擋過了內部實際的虛假和亂象，如果擋不了了，就將責任推給下級。將制度流于形式，將制度束之高閣是很普遍的現象，有制度，沒學習、沒培訓在基層是大流。例如，某單位2015年11月18日發布了該單位的《內部控制》實施辦法，可是過去了半年多，該單位從沒組織過一次學習和培訓，甚至要下發給下級的文件至今仍在該單位的文件柜里。然而內部控制建設是一個全面又系統的工程，它需要上下級各部門通力合作，需要單位負責人的直接負責，需要單位全體員工的共同參與，從而形成“人人學內控，處處講內控”的良好氛圍。

（三）基層實際執行內控能力和內控要求還存在很大的差距

1.基層崗位設置和人員配置欠合理。在基層行政事業單位普遍存在著一些亂象。小單位的，因編制等原因，人員緊張。在各縣級的小單位及基層站所，一人身兼數職是普遍的現象，以致所謂的崗位之間“相互分離、相互制約和相互監督”終究成為空談。例如，筆者所在地的一些基層小單位，加上單位負責人只有2～3人的單位就較多，這樣的情況，不僅AB崗無法執行，甚至單位負責人也陷入了既當領導又當兵，財務業務一把抓的局面。小單位形成了“一言堂”，所謂的職責分明，內部牽制，都成了空談和無奈。以致近幾年來，小單位腐敗、違紀現象屢有發生，如筆者所在地的縣紅十字會、縣殘聯和縣扶貧辦等。大單位的，崗位間又缺乏相互聯系和協調，推諉與扯皮等慢作為亂象叢生。有些發現上一個環節出了差錯或漏洞，下一個環節的崗位人員也會出于各方面的考慮，既不加以言明，更不用說制止、糾正和補漏。

2.基層財務人員綜合素質不高，隊伍不健全。財務人員是一個單位的“控制師”和“領航員”，財務人員的綜合素質和業務能力對單位起著至關重要的作用，尤其是當今經濟時代，財經領域風起云涌，行政事業單位財會人員不再是以前單一的報賬、記賬和核算，時代迫切要求財會人員從核算型向管理服務型轉變，從埋頭記賬向抬頭想問題和思考管理問題轉變。但是因各種原因，基層財務人員基本素養、業務技能和綜合素質普遍不高，財務隊伍良莠不齊。因此，中央、財政部及單位應充分認識這個問題，在加大對基層財務人員提升和培訓力度的同時，引導和激勵他們始終保有財務人員勤思善學、刻苦鉆研和愛崗敬業的精神，以適應新時代經濟發展的需要，以更好地助推單位內部控制的執行和落實。

3.基層干部作風有待改進。或許是“山高皇帝遠”，又或許是“上梁不正下梁歪”，近幾年來，基層作風較差，給群眾帶來了極差的影響。例如，有的搞“雁過拔毛”，挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農專項資金、扶貧資金；有的在救濟、補助上搞優親厚友、吃拿卡要；有的執法不公等等。現在基層村鎮就存在三大主要問題：一是選舉問題。話說是民主選舉，但是到了下面金錢主義和宗族主義為主流。二是村支書選任問題，各鄉鎮凡選任為村支書的就是長任制，缺乏考核和監督機制。三是入黨問題。走官僚主義和形式主義，入選黨員沒按黨章規定，沒考察，純走形式、走官僚。以上種種陋習正是導致腐敗的根源，從另一面也表現了基層行政事業單位內部控制的缺位。

三、完善基層行政事業單位內部控制的建議和意見

（一）上級部門應加大宣傳和執行力度，促進基層行政事業單位內控制度的實施

制度的生命力在于執行，制度的權威力也在于執行。內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制。中國有句古語：“一鼓作氣，再而衰，三而竭。”當下我們要注意的就是防范將內控制度流于形式和上有政策下有對策的態度；尤其是上級部門應起到好的帶頭表率和指導作用，在積極加強宣傳和業務指導的同時，引導各基層單位負責人樹立起積極負責的態度，促使他們直接參與到內部控制建設過程中，并提供必要的人力、物力支持，以保證內部控制建設健康有序推行。

（二）牽頭部門應加強引導，促使單位不斷完善其內控制度和辦法

內部控制不是一制定就是一成不變的制度，它是與單位所處環境、業務特點、復雜程度以及風險管理等相匹配的制度。因此，建議中央內控辦應及時對各單位加以引導，并結合當前執行中出現的新情況、新問題，指導單位對現有的辦法進行修訂、調整和完善，并根據內控辦法和相關內控制度的變化及時補充完善內控操作規程，以健全單位內部管理制度體系框架，不斷優化、完善制度內容設計，從而提升單位內部管理水平及廉政風險防控。另外，應根據內控信息化要求，及時為基層內部控制的信息化建設提供便捷統一的服務平臺。

（三）單位應結合自身實際，建立內控考核評價體系

首先建議內控辦充分調研，盡早擬定和實施考核評價辦法，以促使各單位逐步建立一套符合各單位業務特點的，科學、合理、嚴謹、公平的考核評價指標體系。同時，逐步完善內控考核評價的結果應用機制。如與年度考核、干部選拔任用和獎懲有效銜接，通過內部控制的內外部監督，為基層搭建完善有效的內控驗證機制。另外，積極探討優化基層行政事業單位機構設置、職能配置和工作流程，以進一步完善基層行政事業單位的決策權、執行權、監督權，從而建立起既相互制約又相互協調的機制。

（四）建議推行會計委派制

針對當下基層的現狀，筆者建議縣級機關事業單位應推行會計委派制。近幾年來，有些地方為了加強對各行政事業單位經濟活動的審核和監督，推行會計核算中心統一核算制度。但是筆者認為其治標不治本，其不但減弱了單位財務人員的監督和核算職能，甚至引起了另一方面的腐敗。因為會計核算中心只負責審核，而不負責管理，這樣的模式只會加快減弱單位財務人員的業務能力和管理能力。在筆者所在地，就有很多單位的財會人員，現今已弱化到不但不會編制預算和預算報表，還有一些單位的會計人員已不會記賬，更別提財會人員為單位的經濟活動提出合理的建設性意見，而基層以下乃至村級財務更是不容樂觀。會計委派制不僅有利于國家加強對會計人員的培訓和管理，更能加強對會計的考核和監督，同時，使會計人員獨立于單位領導者的主觀意識之外，更能有效地保證會計的獨立性和真實性，從而進一步完善和執行內部控制。

四、結束語

基層腐敗直接侵害群眾的切身利益。筆者認為，解決基層侵害群眾利益問題，根本上要靠制度。行政事業單位內部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權力關進制度的籠子里。因此，進一步加強和完善基層行政事業單位內部控制及其執行力度，就是將權力真正關進籠子里，使廣大基層官員不敢貪、不愿貪，從而真正提高群眾的受益感，這也是其真正的意義所在。

（作者單位為浙江省蒼南縣人力資源和社會保障局）

參考文獻

[1] 蔡琳. 2015年度反腐大數據[J].反腐敗導刊，2016（1）.

[2] 財政部會計資格評價中心[J].高級會計實務，2016（4）.