淺議我國國有資產管理體制的完善

趙靜

國有資產是我國國有經濟發展的基礎，也是國民經濟增長的重要支柱。當前，國有資產管理的體制轉換和結構調整已進入攻堅階段，其中國有資產的流失成為國民經濟發展和國有資產管理體制改革中的一個突出問題，深化國有資產管理體制的改革是完善社會主義市場經濟體制的關鍵，本文對此進行了初步探討。

一、我國國有資產管理體制的發展歷程

改革開放后，我國對國有資產管理體制進行了比較大的修改，主要體現在：1978至1984年，政府確定了以擴大企業自主權為突破口的方針；1985至1992年， 我國加強對國有企業的改革，先后嘗試了眾多的方式，如股份制、租賃制、資產經營責任制及承包經營責任制等形式；1994年，國務院公布施行《國有企業財產監督管理條例》；黨的十六大，明確提出在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性；九屆人大以前，就開始起草了《國有資產管理法》， 并在九屆人大形成了草案初稿；十一屆人大，通過了《國有資產管理法》，標志著國有資產管理又進入了一個新的里程碑。

二、國外國有資產管理體制借鑒

在國有資產管理模式方面，從主導者看主要有：以國家財政部為核心的兼職管理模式，其代表國家有美、德、法諸國，又稱為“兩層”管理模式；以國家專職國有資產管理部門（控股機構）為中心的意大利管理模式，又稱為“三層”管理模式。

（一）“兩層”管理模式

“兩層”管理模式是指政府直接管理國有企業的資產。實現該模式的國家通常是國有企業較少、國有資產規模較小，如美國、加拿大、法國、德國和巴西等國采用的是這種模式。

1.美國的國有資產管理。在美國，政府對國有企業實施非常嚴格的管理，按國有資產所處的不同領域以立法形式進行監管。投資企業中的經營性的國有資產以《政府公司控制法》為基礎，由財政部負責管理；處于行政服務性、非營利性的國有資產則以《美國聯邦財產和管理法》為基礎，由美國行政服務總局負責管理。此外，在美國還有大批國有企業被出租給私人壟斷組織自主進行生產經營，政府除委派代表參加企業董事會外，還在開發新技術過程中指導企業工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動資本，承擔研究失敗的風險，鼓勵企業參與市場競爭。

2.德國的國有資產管理。德國屬于聯邦制國家，在其國有資產管理體制中， 財政部處于核心地位。財政部負責審批國有企業的成立、解散、合并、股份購買與出售等重大資產經營決策措施，規定國有企業必須向政府提交的資產經營計劃。財政部僅以出資人的身份對企業行使管理權，其企業的經營績效主要是用市場指標來評價，而不是以實現政府政策目標所做出的貢獻來評價。

（二）“三層”管理模式

“三層”管理模式是指在政府與國有企業之間設立國有資產營運機構來進行管理，這種模式較適用于國有企業較多，競爭性產業比例較高和國有資產規模較大的國家。目前，新加坡、意大利、英國等國采用這種模式。

1.意大利的國有資產管理。意大利對國有資產的管理分為三個層次：首先， 由政府專門的委員會制定控股公司的政策目標，檢查計劃的執行情況，審查控股公司提出的國家撥款申請，協調政府不同部門的政策等；其次，成立了政府專職管理國家參與企業的機構—國家參與部。國家參與部對企業的人事任免、監督等活動進行管理和協調；最后，由意大利的三大國家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，負責管理國家擁有的企業股份，督促國家參與企業執行政府指示，指導、協調企業的投資、經營和生產活動，向企業提供必要的財政支持和人才、技術服務，并通過控股公司購買或出售企業股份、行使股權，確保國有資產的保值、增值。

2.新加坡的國有資產管理。新加坡政府在對公用事業行業、壟斷行業、涉及國家安全及與國計民生有密切相關的行業進行管理時。首先，由議會進行立法， 設立法定機構來管理這些國有資產。針對不同行業，新加坡政府根據本國的公司法成立了數家國有控股公司，由國有控股公司來對眾多的所控制企業進行持股和管理，。國有控股公司的設立，使企業運作不受政府過多行政性干預，專業化管理方式有利于推進公司的市場化運作，對協調各政府部門間的關系，加強對下屬公司的監管也大有裨益。

從國外國有資產管理體制的實踐來看，主要有以下幾點經驗值得我國國有資產管理改革作為借鑒：一是政府對企業不必管理過多過細，通過設立專門的國有資產管理機構，管好主要的方面即可，對企業的過多干預必然會導致企業發展處處受制；二是避免國有控股公司的目標多重，應側重于資本控股經營方面，放手讓國有企業按照市場經濟原則與其他企業進行公平競爭；三是國有企業的公司治理結構可由社會各階層人員構成，應由職業經理人來負責企業的日常運作，而不只是政府官員；四是建立有效的約束和激勵機制。國外通常對經營者實行高社會聲譽并用的激勵機制建立經理人市場，以擇優錄取。對經營者實行財產抵押制度，使其權責對等，制定專門的法律，以約束經營者的行為。

三、對我國國有資產管理體制改革的建議

（一）嚴格依法管理國有資產

加強對國有資產管理的立法并嚴格執行，是西方發達國家在國有資產監督管理方面的一個共性。西方發達國家依法設立國有企業，以法律形式明確政府與企業的權責利關系，界定了各自行權的范圍，避免了政府不斷干預，確保了國有企業的獨立地位和經營自主權，依法管理國有資產限制了政府的過度干預。同時， 多數國家都要求國有企業依法接受外部審計和國家審計，并以法律保證監督的獨立性，確保國有資產的保值增值。

（二）強化監督機制和激勵機制

我國應該加強預防國有資產的流失，治理企業腐敗，搞好資產評估，準確量化國有資產。國有資產定價應以市場為基礎，由市場的供求關系決定，進一步落實產權責任主體，建立規范的交易決策和運作制度，防止少數人權力過分集中， 搞暗箱操作；健全國有企業經營者激勵長效機制，明確上市公司對經營者實施股票激勵制度的股票來源渠道，應允許經營者將股權通過指定的產權交易進行交易，交易價格由市場決定。

（三）建立科學有效的國有資產管理體制

以國家所有為前提，以出資人為根據，合理劃分中央和地方的國有資產范圍，并賦予其完整而又統一的權力與責任。堅持以國家所有為前提，區分國有資產的不同類型，確立專門的國有資產管理機構，在分別確定中央政府或地方政府代表國家履行出資人角色之后，需要進一步落實專門的國有資產出資人代表機構。同時，政府應研究出臺相應政策，對業已成立的國有資產管理委員會進行有效的監督和約束，防止其權力過大，要逐步健全國有資產經營體制，構建三層管理體制：第一層設立國有資產監督管理委員會，作為出資人主體對政府的負責，主要職責是管資產、管產權；第二層控股公司是資本運營主體，在國有資產調控的范圍內決定具體投資行為，選派國有資產產權代表；第三層國有資產所投資的具體公司為經營實體，是國有資產能否增值的決定性環節。

（作者單位為人民銀行泰安市中心支行）

參考文獻

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[2]楊立春.對我國國有資產管理體制改革的思考[J].企業管理，2008（9）.