《環(huán)境保護(hù)稅法》制定的再思考

常紀(jì)文

制定必要性的再認(rèn)識

《環(huán)境保護(hù)稅法》即將進(jìn)入一審。有消息指出，2016年或者2017年初該法可能三審?fù)ㄟ^。盡管如此，針對此法制定的必要性，社會各方的看法仍然很不同。有相當(dāng)多的人仍然堅持認(rèn)為，排污收費可以解決目前的問題，為什么非要向西方學(xué)習(xí)，出臺環(huán)境保護(hù)稅法呢？而且最近十來年向西方學(xué)習(xí)的許多環(huán)境保護(hù)“經(jīng)驗”，最終都因在中國水土不服而變形甚至作罷。為此，最好完善排污收費制度，而不是另起爐灶，推倒重來。我們認(rèn)為，在依法行政的時代，作為一個經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，費改稅是大勢所趨。如果在環(huán)境保護(hù)稅和排污收費之間做一個有效的銜接，開展費改稅的立法還是可以讓各方接受的。國務(wù)院法制辦公室2015年公開的《環(huán)境保護(hù)稅法》征求意見稿（以下簡稱征求意見稿）規(guī)定，稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致。省級人民政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)上浮應(yīng)征污染物的適用稅額，并報國務(wù)院備案。可以看出，方案還是比較穩(wěn)妥的。我們認(rèn)為，考慮了過渡期的風(fēng)險，做好了銜接，制定《環(huán)境保護(hù)稅法》可以達(dá)到以下幾個效果：

一是形成統(tǒng)一各環(huán)境保護(hù)稅費的體系和框架，克服目前環(huán)境保護(hù)稅收和費用征收的零散和不系統(tǒng)的現(xiàn)象。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對象、基本原則、主要制度，這種邏輯的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)有助于生態(tài)文明的建設(shè)和改革。

二是統(tǒng)一征收的范圍、對象、方法和規(guī)范，有利于征收的規(guī)范化、制度化和程序化，防止違規(guī)減免或者加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。一些人指出，費改稅后，環(huán)境保護(hù)部門權(quán)力減小，部門利益減小，配合稅務(wù)部門征稅的積極性會不足。我們認(rèn)為，有地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征稅考核，這一現(xiàn)象應(yīng)不足為慮。

三是加強征收的力度，為國家環(huán)保投資提供充足的資金來源，利于環(huán)境保護(hù)稅收資金的集中和規(guī)范使用，發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)作用，防止地方各級環(huán)境保護(hù)部門違法支出排污費的現(xiàn)象。環(huán)境稅和排污費都應(yīng)專款專用，但現(xiàn)在排污費的征收和使用在地方仍然很不規(guī)范。在現(xiàn)實中，很多地方的環(huán)保部門仍然靠收排污費發(fā)工資，甚至發(fā)機關(guān)工作人員的工資，原因是地方政府的撥款根本不夠。如果制定《環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)境稅就由稅務(wù)部門去征收，環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)同征收，這一現(xiàn)象可以避免。費改稅后，環(huán)境稅直接進(jìn)入國庫，其使用由國家法律予以規(guī)范，環(huán)保部門就不能拿來發(fā)工資了。如果環(huán)保部門的機構(gòu)仍然龐大，就很難運行下去。

四是通過經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)環(huán)境，如稅率根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢適度調(diào)整，采取中央與地方分稅的機制，有利于調(diào)動各方面的積極性，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的局面。基于以上優(yōu)勢，“十二五”規(guī)劃提出“完善資源環(huán)境稅費制度”，十八屆三中全會決定提出“推動環(huán)境保護(hù)費改稅”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法”，“十三五”規(guī)劃提出“開征環(huán)境保護(hù)稅”。環(huán)境保護(hù)稅的法制化已是箭在弦上，環(huán)境成本在國家環(huán)境法治的一體化考量之下正計入企業(yè)成本，促使企業(yè)主動追求節(jié)能減排，加速環(huán)保投資，即通過環(huán)境保護(hù)稅收調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后與僵尸企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、有效益的發(fā)展。

主要立法問題的再思考

《環(huán)境保護(hù)稅法》的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)圍繞要達(dá)到的預(yù)期目的，開展體系構(gòu)建和具體的規(guī)范設(shè)計工作。從目前來看，意見稿已進(jìn)入全國人大常委會并作初步修改，進(jìn)入一審、二審和三審后，將不斷作出修改。目前而言，意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題。

一是環(huán)境保護(hù)稅的理論和實踐體系化的問題。《環(huán)境保護(hù)稅法》作為專門性環(huán)境保護(hù)法律，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)稅領(lǐng)域的綜合性法律。首先它應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個實踐性的環(huán)境保護(hù)稅法體系和框架，形成自己的理論。從意見稿的條文來看，沒有規(guī)定指導(dǎo)思想、實施思路與策略、政策宣告、基本原則和主要制度，應(yīng)用性太強，系統(tǒng)性和指導(dǎo)性不足。這個立法不足，是和目前的理論研究不足相適應(yīng)的。目前，環(huán)境保護(hù)稅的范圍，如是否包括碳稅、生態(tài)補償稅、自然資源開發(fā)稅、市場交易稅等，自然資源界、生態(tài)保護(hù)界和環(huán)境污染防治界的意見還很不統(tǒng)一，加上部門分割，目前要想統(tǒng)一很難。而開征環(huán)境保護(hù)稅，必須走第一步，所以，從環(huán)境污染物排放稅入手，先簡單后復(fù)雜，可以理解。但是無論如何，指導(dǎo)性的條款或者內(nèi)容，如“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”等，還得多多少少地補充一點。

二是環(huán)境保護(hù)稅到底包括哪些稅目。《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的綜合性、基礎(chǔ)性法律，雖然不是環(huán)境基本法，但是它對環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域的工作還是具有指導(dǎo)作用的。環(huán)境保護(hù)稅是環(huán)境保護(hù)工作的一個主要措施，如制定《環(huán)境保護(hù)稅法》，其適用范圍應(yīng)當(dāng)與《環(huán)境保護(hù)法》基本相匹配。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)工作不僅包括污染防治，還包括生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)和環(huán)境交易的行為，而意見稿第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅。”第3條規(guī)定：“本法所稱應(yīng)稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。”可以看出，意見稿所指的環(huán)境保護(hù)稅僅針對排放污染物的行為，是《排污費征收使用管理條例》的翻版，沒有針對生態(tài)建設(shè)、自然資源和環(huán)境交易，范圍過窄，沒有新意。基于此，一些人認(rèn)為，這個法律最終變成僅為環(huán)境保護(hù)部門適用的部門性法律。今后，國土資源部若力推《自然資源稅法》的制定，林業(yè)部等部門若力推《生態(tài)保護(hù)稅法》的制定，將進(jìn)一步加劇部門立法的分割。

三是環(huán)境保護(hù)稅重點調(diào)節(jié)哪些重點監(jiān)控產(chǎn)業(yè)。根據(jù)意見稿的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅重點監(jiān)控（排污）納稅人是指火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工（釀造、造紙、發(fā)酵、制糖、植物油加工）、紡織、制革等重點污染行業(yè)的納稅人及其他排污行業(yè)的重點監(jiān)控企業(yè)。我們認(rèn)為，這一規(guī)定看起來很全面，但因為不同類型的企業(yè)排放有不同種類的污染物，故缺乏進(jìn)一步的可操作性，應(yīng)當(dāng)列舉大氣污染防治的重點監(jiān)控（排污）企業(yè)、水污染防治的重點監(jiān)控企業(yè)、固體廢物排放重點監(jiān)控企業(yè)、噪聲排放重點監(jiān)控企業(yè)的形態(tài)。對于這些重點企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)分工藝開展分類的規(guī)范。對于重點監(jiān)控企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)采取做加法和做減法相結(jié)合的方法，予以規(guī)范。對于可以改造或者升級換代的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)用稅收優(yōu)惠措施支持他們改造或者升級換代，繼續(xù)發(fā)揮他們在就業(yè)和稅收貢獻(xiàn)方面的作用；對于不能改造或者升級換代的企業(yè)，要用稅收的杠桿手段，逼迫他們退出市場，為新型工業(yè)的發(fā)展騰出環(huán)境空間。

四是如何處理環(huán)境保護(hù)稅和排污權(quán)有償使用費的關(guān)系。目前，國家正總結(jié)11個省份在排污權(quán)有償使用和在排污權(quán)交易方面的試點情況。總結(jié)之后將結(jié)合經(jīng)驗和問題，出臺統(tǒng)一政策，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和“十三五”規(guī)劃的要求，在全國推行。環(huán)境保護(hù)稅和排污權(quán)有償使用費都是針對排污企業(yè)的排污行為征收的費用。對于排污權(quán)有償使用費，學(xué)者們普遍認(rèn)為，其是一個“權(quán)利費”；對于環(huán)境保護(hù)稅，其是按照“環(huán)境補償”的原則對排污行為實際征收的費用。前者作為一個權(quán)利可以交易，一般來說，應(yīng)當(dāng)是永久的，但是按照財政部等部委出臺的文件，這個權(quán)限只有“三到五年”，所以又不像是一個資格性的權(quán)利，在此情況下，還征收環(huán)境保護(hù)稅，產(chǎn)業(yè)界理解不了。也就是說，如何處理環(huán)境保護(hù)稅和排污權(quán)有償使用費的關(guān)系，沒有理順，學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界的爭議仍然很大。在實踐中，北京、天津已經(jīng)大規(guī)模上調(diào)排污費至8～20倍，湖北2015年上調(diào)排污費1倍左右，已經(jīng)起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的效果，有的不太愿意對現(xiàn)有企業(yè)再征收排污權(quán)有償使用費。基于此，建議《環(huán)境保護(hù)稅法》在制定時，要理順各種稅費的關(guān)系，只要達(dá)到了環(huán)境保護(hù)的效果，就要果斷減少征收費用和稅收，以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

五是環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和靈活性問題。有人擔(dān)心，環(huán)境保護(hù)稅的推出會增加企業(yè)成本，導(dǎo)致中小企業(yè)無法承受，進(jìn)而最終由消費者來買單。我們認(rèn)為，目前經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，如果費改稅工作做得好，就不會出現(xiàn)這種問題。根據(jù)研究，只要是達(dá)標(biāo)排污和符合總量排污的合法企業(yè)，就不可能增加企業(yè)的成本。不過，我國東部地區(qū)和其他發(fā)達(dá)城市，領(lǐng)先西部地區(qū)20到30年，在這種情況下，環(huán)境保護(hù)稅的征收不要一刀切，要考慮地區(qū)差異。差異若過小，不利于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；差異若過大，會促使污染企業(yè)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。從目前的排污權(quán)有償使用來看，對于一噸COD的價格，有的發(fā)達(dá)省份為6000元左右，有的中西部地區(qū)僅為200多元。價格很低的省份，環(huán)境污染就重一些；價格很高的省份，環(huán)境質(zhì)量就好一些。環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)避免這一教訓(xùn)。另外，就作用而言，不能就稅收而談稅收，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)當(dāng)和環(huán)境規(guī)劃等關(guān)鍵性改革措施有機地結(jié)合起來。下一步，應(yīng)在京津冀、長三角、珠三角等大區(qū)域范圍內(nèi)開展“多規(guī)合一”工作，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，既發(fā)揮各地的產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，也平衡各地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，防止各地產(chǎn)業(yè)重復(fù)和無序競爭的現(xiàn)象重演。環(huán)境保護(hù)稅的征收如果和“多規(guī)合一”等措施結(jié)合起來，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效果將相當(dāng)好。

此外，立法規(guī)范的設(shè)計還要加強部門聯(lián)動，提高環(huán)境保護(hù)稅收制度的實施效果。如何科學(xué)設(shè)計《環(huán)境保護(hù)稅法》，讓各方共享生態(tài)文明體制改革的紅利，應(yīng)該在該法中建立健全相應(yīng)的配套制度，如環(huán)保部門、稅收部門以及其他相關(guān)部門如何有序銜接，克服地方保護(hù)和部門分割主義，通過聯(lián)動機制加強征繳監(jiān)管等問題，及時調(diào)整稅率等，值得深入探討，為此，需要建立統(tǒng)一的內(nèi)部工作平臺和信息公開外部平臺，提高監(jiān)管效率，防止偷逃稅以及違法減免稅等情況發(fā)生。另外，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的考核機制，防止部門之間協(xié)同和配合不足的現(xiàn)象。只有解決了這些問題，環(huán)境保護(hù)稅法才會得到有效實施。