西安市蓮湖區政府購買居家養老服務實證分析

摘要：本文通過西安市蓮湖區政府購買居家養老服務的實地調研，對蓮湖區政府購買養老服務模式進行詳細介紹，并在此基礎上對政府購買服務提出一些建議，以期為其他地方采取政府購買服務這一模式提供參考。

關鍵詞：政府購買；居家養老服務；蓮湖區

中圖分類號：C913 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

居家養老服務，作為一種準公共產品，完全由政府提供，或者完全交由市場供給，將會導致“搭便車”或者一部分老人被拒之門外等問題。多中心治理理論為公共服務供給提供了一種新的視角，即通過購買方式，將政府、民間組織、社會團體等都納入公共服務供給主體的范疇，這樣不僅可以緩解我國老齡化問題，而且有利于政府職能轉變，推動社會治理機制的創新。

一、西安市蓮湖區政府購買居家養老服務實證分析

（一）資料來源

本文調查主要采取問卷和深度訪談的方式進行，通過走訪蓮湖區民政局、區老齡辦工作人員、蓮湖區如親居家養老服務中心的負責人及其工作人員，了解蓮湖區政府購買居家養老服務的過程及其運行情況，案例所參考的資料主要來自蓮湖區相關政策文件與訪談資料。

（二）西安市蓮湖區政府購買居家養老服務研究背景

1.蓮湖區人口老齡化形式嚴峻

西安市于2000年已進入老齡化社會。經過10多年的發展，目前老年人口呈現出老齡程度高、發展速度快等特點。蓮湖區地處西安市中心城區，東以新城區接壤，北與未央區相接，南以雁塔區毗鄰，總面積42.87平方千米，下轄11個街道，總人口七十多萬，其中60歲以上老年人口總數已超過10萬， 占全區總人口的比例約為13%，其中60-69歲的老人總數達73859，70-79歲的老人總數達43623，80-89歲老人總數達15132，90-99歲老人總數達1146，百歲以上老人23人。其中高齡老人占老人總數的14%，老齡化問題凸顯。

2.政府重視是政府購買居家養老服務得以實現的重要條件

為應對人口老齡化問題，蓮湖區政府積極作為，把居家養老服務作為專注民生、落實科學發展觀和全面推進養老服務工作的重中之重，按照“老有所需，我有所為，服務老人，構建和諧”的理念，積極探索，穩步前進。從2009年到現在，蓮湖區共投入五百多萬元，建成了20個社區居家養老服務示范站、30個社區老年人健身活動廣場，還有一些老年食堂、日托中心等，為打造“十分鐘養老服務圈”，讓老人就近找到適合自己的居家養老服務師范站。

（三）西安市蓮湖區政府購買居家養老服務的參與主體

1.居家養老服務購買方——蓮湖區政府。在蓮湖區政府購買居家養老服務中，扮演購買方角色的就是蓮湖區政府。為了更好應對老齡化問題，最大限度滿足該轄區內老年人的養老需求，蓮湖區政府轉變觀念、積極作為，創新公共服務供給新模式，于2009年率先采取政府購買方式為老年人提供服務。

2.居家養老服務承接方——如親居家養老服務中心。2009年10月，經蓮湖區民政局審批注冊如親居家養老服務中心，該機構本著“老有所需、我有所為、服務老人、共建和諧”的服務理念，專門承接蓮湖區政府援助的“高齡、孤寡、特困、重點優撫”的老人提供無償服務。如親位于西安市蓮湖區廟后街169號，占地500多平方米，內設有業務接待部、服務管理部、服務督導部、培訓部、財務部、信息中心等部門。

3.居家養老服務最終受益者——符合條件的老年人。老年人是政府購買居家養老服務的最終受益者。在蓮湖區享受政府購買服務的老年人獲得無償服務需經過一下程序：本人申請、社區工作站審核、街道評估小組審核、區老齡辦審核，如下圖1.1。

蓮湖區可以享受無償服務的人群包括一下六大類，第一類：無勞動能力、無生活來源、無法定撫養人的“三無”老人；第二類：低保戶中不能自理或半自理的獨居老人、與兒女同住但兒女無勞動能力的老人；第三類：家庭人均月收入在500元以下，且不能自理或半自理的獨居老人、與兒女同住但兒女無勞動能力或殘疾的老人；第四類：家庭人均月收入在600元以下的二級以上殘疾老人及無子女且撫養第三代未成年在讀的孤寡老人；第五類：70歲以上的市級以上勞模、歸國華僑；100歲以上老人；7-9級傷殘軍人；第六類：80歲至100歲除傷殘軍人以外的其他優撫對象，以及80歲至100歲空巢老人。

4.居家養老服務協調者——社區居委會。社區居委會作為自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，主要承擔居家養老服務協調工作。根據社區的實際情況，對轄區內符合條件的老人進行調查統計后上報街道評估小組。

（四）西安市蓮湖區政府購買居家養老服務運作機制

1.三級管理，兩級服務

蓮湖區大膽創新工作思路，在“政府主導，社會參與，市場運作”的指導下， 形成了“三級管理， 兩級服務”運行模式（如下圖1.2）。在整個運行機制中，三級管理中心和兩級服務中心各司其職，相互配合，共同致力于養老工作。

2.公建民營，夯實服務

2009年10月，蓮湖區政府本著政府出資成立、社會化運營的的指導思想，建立了居家養老服務信息平臺。信息平臺以965668電話熱線和www.965668.cn網絡熱線為依托，居民可以通過網絡、手機、固話任何一種方式與信息系統進行有效互動，平臺工作人員根據接收到的求助、咨詢等信息做出快速準確的反應，然后根據具體情況為居民提供服務。該平臺在整個購買過程中起著連接購買方、服務提供方和消費者的橋梁紐帶作用。

3.監督與評估

蓮湖區政府對如親居家養老服務中心提供的服務，主要采取定性的評估和監督。據蓮湖區民政局工作人員介紹，他們對如親的評估，主要是派工作人員定期走訪，了解老人滿意度，對如親的養老護理員的服務態度、時間和成效進行監督，其主要依據是老人填寫的《蓮湖區居家養老老人滿意度調查表》。

如親對養老護理員的評估則分為月度考評和年度考評。月度評估主要內容有本月的服務考勤記錄、服務滿意度調查，考評結果與當月績效工資直接掛鉤；年度評估主要內容有本年度的服務對象滿意度、服務記錄及考勤，進行全面綜合考評，作為晉升、淘汰以及計算年終獎勵、培訓的依據。

二、西安市蓮湖區政府購買居家養老服務的問題

1.政府職能定位不明確

筆者調查發現，在實際運行中，蓮湖區政府購買居家養老服務中，政府職能定位不是很明確，行政化現象比較突出。在整個購買過程中，由于如親中心是由區民政局成立的非獨立性社會組織，成立之初，也得到政府的資金和物質支持，導致其在運行過程中，不可避免地收到政府的干預，弱化了如親的自主性。

2.購買程序不規范、缺乏競爭性

一方面，購買過程中政府沒有經過公開招投標程序，對比選擇一家最符合提供居家養老服務的社會組織，而是根據需要直接成立了如親居家養老服務中心，讓其承擔居家養老服務的生產和供給。這是程序不規范的體現。另外，沒有招標競標，當然也就無所謂競爭與否，也無所謂競爭的公平與否。因此，蓮湖區政府必須盡快規范購買程序，保證政府購買真正體現市場競爭的原則。

3.評估監督機制缺失

在與蓮湖區民政局工作人員訪談時，筆者發現，他們的監督評估機制尚不完善。目前的監督僅限于定性了解情況，比如蓮湖區各養老工作站對該轄區享受服務的所有老人進行回訪，街道居家養老服務評估小組再對30%老人進行抽查回訪，蓮湖區政府則僅對15%老人進行回訪。因此可以看出，蓮湖區政府將居家養老服務委托給如親以后，對服務的監督較為缺失。

三、政府購買居家養老服務的對策建議

1.政府層面

（1）明確政府職能，轉變政府執政理念

政府必須轉變職能，扮演好政策制定者、服務購買者和監督者的角色。政府在這一購買過程中的職能包括：制定政府購買的相關制度、方針政策和行為準則；明確界定購買的公共服務范疇，確定推向市場的公共服務和政府提供的公共服務的界限；制定購買公共服務的詳細目錄，并根據實際情況予以及時調整；制定完善的預算績效管理體系；建立健全服務質量監督評估體系。

（2）擴大政府財政投入，拓寬資金籌集渠道

從發達國家政府購買的實踐來看，資金投入的穩定性和來源渠道的多元化是政府購買服務得以實現的重要保障。因此，政府在財政支出方面要加大投入力度，建設購買居家養老項目的專項資金補助，將政府購買居家養老服務的資金費用納入財政預算體系，以保證政府購買居家養老服務有穩定的來源。除政府財政支持以外，我們應該積極地鼓勵營利組織、非營利組織、企事業單位、慈善基金會及致力于養老事業的愛心人士為居家養老服務貢獻自己的力量，形成一種全社會各方力量共同參與居家養老服務事業的社會風氣。

（3）完善監督評估機制，保證服務質量

盡管政府購買居家養老服務已經在全國許多城市得到廣泛實踐，但是都沒有形成健全合理的監督評估機制。政府購買居家養老服務的受益群體是老年人，那么政府作為購買費用的支出者，不僅要對居家養老事業進行整體規劃，也要對服務供給的全過程進行監督，以保證社會組織提供的居家養老服務確確實實符合老人的意愿，同時確保政府財政資金得到合理使用。

2.社會組織層面

（1）實現社會組織的獨立發展

第一，社會組織本身要增強自主發展、自我管理的能力。政府購買服務為社會組織的獨立自主發展營造了一個寬松良好的社會環境，社會組織則更要要借此機會不斷完善自身的組織建設、文化建設和隊伍建設，進一步提升獨立發展能力。第二，拓寬資金來源渠道，減少對政府財政的依賴。隨著社會組織的進一步發展，必須逐漸擺脫對政府的依賴，盡量開辟多元融資渠道。第三，社會組織應提高自主意識。社會組織的獨立性，與組織的自主意識和專業性的強弱有關。當社會組織自主意識和專業性強的時候，其獨立性發展就能得到保證。反之，則獨立性越來越弱[2]。

（2）提升居家養老服務隊伍的專業化水平

作為生產居家養老服務的社會組織必須加強居家養老服務專業隊伍建設。如何建設一支專業化的服務隊伍，我們可以從以下幾個方面著手：首先，提高服務人員的待遇。政府應該從養老財政撥款中為居家養老護理人員爭取補貼，解決他們的養老、失業、醫療等保障問題，以減少服務人員的流失，提高穩定性。第二，不斷健全培訓制度。通過老年學校、高校師資等對4050后嚴格培訓，使其更好地完善工作。第三，大力提倡志愿者隊伍，實現居家養老志愿活動的規范化、制度化、常態化。

3.提高社會組織公信力，完善內部管理體制

社會公信力是社會組織發展壯大的社會基礎，社會組織要想長期穩定獲得政府居家養老服務的承包方，必須提高自身公信力。一個具有高度社會公信力的社會組織必須具備四個關鍵要素：第一合法性，要求所有社會組織都必須由當地民政部門依法登記注冊成立；第二要有誠信；第三要有使命感，使命感是社會組織能在危機中度過難關的關鍵；第四效率性，這就要求社會組織必須降低成本、擴大產出。

參考文獻：

[1]王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報，2008（4）.

[2]楊瑩.政府購買公共服務模式的比較及解釋[J].中國行政管理，2011（3）.

[3]西安蓮湖區老齡辦調研新鄉居家養老管理服務中心.http：//lianhu.mca.gov.cn/，2012-11-04.

[4]蔡禮強.政府向民間組織購買公共服務研究報告[J].社會科學文獻出版社，2011.

作者簡介：申毛毛（1988-），女，漢族，陜西榆林人，西安財經學院行知學院，助教，碩士研究生，研究方向：政府管理創新。