稅收收入視角下資源枯竭城市經濟轉型分析

王曉云+李文英+蘇文杰

摘 要：石嘴山市是國家“一五”期間布局建設的十大煤炭工業基地之一和“三線”建設的重要布局點，是典型的因煤而立、依煤而興的資源型城市，累計為國家貢獻了2000多億元工業產值，輸送原煤4.8億多噸，上繳稅金200多億元，為全國和寧夏回族自治區的發展做出了積極貢獻。但是，在長期計劃經濟體制下，由于資源開采缺乏有效的補償機制和發展接續產業的有力措施，截至“十五”末煤炭資源已基本枯竭，2008年，石嘴山市被列為全國首批資源枯竭城市之一，由此拉開了資源型城市轉型的大幕。為客觀評價石嘴山市經濟轉型效果，本文選取2008-2015年石嘴山市稅收收入數據，通過產業稅收結構變化，透視轉型8年來石嘴山市經濟結構調整情況，提出完善政府財稅政策，優化產業結構、擴大稅源，夯實財基的政策建議。

關鍵詞：稅收收入；資源枯竭

一、資源枯竭城市經濟轉型與稅收收入關系分析

（一）石嘴山市經濟轉型對稅收收入規模的影響。1、對稅收收入總量的影響。自2008年被確定為國家資源枯竭型轉型城市以來，石嘴山市從實際出發，以產業發展、環境保護、改善民生等為突破口，加快推進經濟、社會和城市發展全面轉型，GDP從2008年的257.74億元上升至2015年的482.40億元。與此同時，稅收也從2008年的12.72億元上升至2013年的23.65億元。但由于國內外需求疲弱及國家限制高耗能行業政策的逐步落實，2014、2015年稅收總量下滑至21.06億元、18.58億元。2、對稅收收入增速的影響。受金融危機影響，石嘴山市GDP和稅收收入增速分別由2008年得47.67%、44.27%下滑到5.06%和6.53%；2009年中國采取的一系列應對金融危機的措施起到了作用，石嘴山市GDP、稅收增速分別上漲到10.27%和29.24%。這也反映了資源型城市受外部環境影響較大的特點。自2011年開始，GDP、稅收收入增速雙雙下滑，且GDP增速一直高于稅收收入增速。自2014年起，由于市場萎縮、價格低和成本高等因素，企業庫存積壓嚴重，產品銷售困難，導致企業有產值無稅收，GDP呈現正增長而稅收增速依舊下滑且為負數。

（二）石嘴山市經濟轉型對稅收收入結構的影響。1、三次產業稅收結構方面。一直以來，石嘴山市第一產業稅收占比一直很低，幾乎可以忽略不計。2005至2009年，第二產業稅收比重均在 60%以上，稅收收入主要依賴第二產業，稅源單一，稅基不穩。經濟轉型改革開始后，石嘴山市第二產業稅收占比持續下降，從2008年的72.41%下降到2013年的47.80%，減少了24.61個百分點。第三產業稅收占比明顯上升，產業結構調整取得一定成效。但是由于新興產業和新的支柱產業培育和壯大需要一段時間，第三產業由傳統服務業向現代服務業轉型升級也會影響其稅收貢獻，導致2008年以來三次產業稅收比重跌宕起伏，2014年和2015年，二次產業稅收比重又有上升的趨勢，但是第二產業稅收比重普遍低于轉型前。2、第二產業內行業結構方面。石嘴山市煤炭開采和洗選業稅收對對第二產業的稅收貢獻一直較高，尤其是煤炭價格自2007年起一路飆升后，帶動煤炭開采和洗選業稅收占第二產業比重連續三年大幅上升，2010年以后出現拐點，至2015年底下降至24.54%，較最高點時減少17.6個百分點。建筑業稅收貢獻持續走高，從2008年底的27.53%上升至2015年底的36.03%，增長了8.5個百分點。3、第三產業內行業結構方面。2008年至2015年石嘴山市第三產業內主要行業稅收比重變化為：傳統服務業中的批發和零售業稅收貢獻占比日趨減少，由占第三產業比重12.21%減少為7.67%；現代服務業中的金融業占第三產業比重由22.55%上升為34.35；房地產業發展最為迅速，占比從2008年的20.49%提高到了2012年的37.67%，2012年之后下滑至3.49%。從第三產業內部行業結構調整情況看，傳統服務業向現代服務業轉型升級效果不錯，傳統服務業稅收占比呈下降趨勢，現代服務業稅收貢獻不斷提高，稅收占比增加明顯。

二、存在的問題及困難

（一）傳統產業改造升級和接續替代產業培育難度大。雖然從前面的分析來看，我市的產業結構在不斷完善，但是像石嘴山這種典型的靠煤而生的單一資源型城市，產業結構的集中化特征比較鮮明，這樣的產業結構在強化工業經濟對稅收增長的功效的同時，其他產業的發展空間受到嚴重的擠壓，要改變這種結構不是一朝一夕就能完成的。目前，石嘴山市依然面臨傳統企業改造升級和接續替代產業培育難度大的雙重壓力。一方面，工業產出中80%仍為能源、化工、有色等原材料和初級加工產品，產業鏈條短，產品附加值低，改造升級和節能減排壓力大，整體競爭力不強；另一方面，接續替代產業培育難度大，如前些年政府竭力打造的以光伏產業為主導的新能源產業，目前產能嚴重過剩。而餐飲、旅游、房地產等第三產業也由于工業不景氣及人口的不斷流失等因素而發展緩慢，新的稅收增長點尚未形成，資源型工業結構沒有根本改變。

（二）地方政府財力相對薄弱。石嘴山市地方公共預算收支[]差額持續擴大，從2008年的31.89億元增加到2015年的85.43億元，地方財力長期嚴重依賴轉移性收入。以2015年為例，全市公共預算收入26.75億元，公共預算支出85.43億元，預算收入僅占支出的32%，年財力缺口達31.31%，財政收支矛盾突出。八年間，石嘴山市共獲得國家各類資源枯竭城市轉型資金10.73億元，對經濟社會可持續發展起到了關鍵作用。但是，在當前稅收收入持續負增長和財政支出剛性需求不斷增長的情況下，財力薄弱仍是石嘴山市資源枯竭城市轉型面臨的最大的困難。

（三）節能減排和治理環境的壓力較大。石嘴山市境內大多數煤炭資源開發已過中年期，高投入、高消耗、高污染、低效益的發展模式尚未根本轉變，近年來，石嘴山市生產能耗雖有所下降，但是2015年末，石嘴山市單位GDP能耗為2.97噸標準煤/萬元，仍高于《節能減排“十二五”規劃》提出的全國單位萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤的目標，節能減排和治理環境的壓力較大。

（四）金融市場發育不充分。石嘴山市屬于西部欠發達地區，經濟落后，長期以來金融體系以銀行業為主，保險和證券業發展滯后，金融市場主體發展相對遲緩，形成了以銀行業金融機構為主的金融組織體系和以銀行信貸為主的融資體系，企業和個人融資過分依賴于銀行業金融機構。同時，金融組織結構、融資結構單一導致產業融資渠道不暢，難以滿足產業升級和結構調整帶來的金融需求，阻礙產業結構轉型升級。

（五）財稅激勵政策不足。目前我國財稅政策在一定程度上體現了節約能源、促進環保的思想。但是面對嚴峻的轉型形勢，財稅政策作為宏觀調控的有效手段，作用尚未得到充分有效的發揮。比如目前增值稅免征、即征即退的優惠政策只集中在很少的產品，還有許多資源再利用循環鏈以及相應的原材料和產品都沒有納入優惠范圍。

三、相關建議

一是加大傳統企業技術改造的力度，把傳統產業中的先進產品比重提到新的水平，把附加值高的產品比重提到新的水平。同時，要結合石嘴山市的實際情況，選擇好接續替代產業，防止重復建設、盲目投資。

二是在擴大自身財基的基礎上，積極爭取國家對資源枯竭城市的專項轉移支付，緩解資源枯竭城市轉型資金需求瓶頸。

三是嚴格按照國家節能減排的標準，獎勵獎罰措施，督促企業實現節能降耗，不斷改善生態環境。

四是鼓勵、扶持開發推動資源型城市轉型的金融產品和金融服務，保險公司可以作為第三方機構積極參與到資源型城市轉型發展的投資領域，積累更多的轉型資金。

五是在財稅政策方面，應實施適度的財政援助政策，對資源枯竭型城市直接進行財政補貼、擴大增值稅優惠政策的適用范圍。