落實《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》兩大核心問題

李煒

2016年3月24日，人民銀行發布《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等多方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實農民住房抵押貸款試點明確了政策要求。為有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展提供具體操作辦法。

對此重大消息筆者保持審慎樂觀態度，因為雖然具體辦法出臺了，但是其必須經過具體實踐才能發現其效果如何，且筆者對《辦法》研讀后，發現其有兩大核心問題亟需進一步明確和落實，否則《辦法》有可能達不到預期的效果。

一、《辦法》對貸款條件限制過嚴

《辦法》第四條是對農民住房貸款條件的規定，筆者認為，該規定至少有兩方面的問題：

其一，第三款要求對于征收范圍的住房不能抵押；該限制實質上并沒有理解抵押法律意義和抵押對征收的影響，從實質上來說，房屋抵押并不影響征收，也不會增加征收的財政負擔和難度，這也是《國有土地上房屋征收補償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩定居住場所，并能夠提供相關證明材料；該條款又包含兩個具體問題，一是什么才是其他長期穩定居住場所？二是誰來提供這個證明材料？

二、《辦法》對抵押房屋處置的突破不如預期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，貸款人應當結合試點地區實際情況，配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。

該規定實質上沒有達到和符合《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）的精神，該《意見》明確規定：因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現抵押權。農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。

而目前對于受讓人的規定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴格按照目前的法律規定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達到試點的目的，也會嚴重影響到金融機構放貸的積極性。

三、應對措施

其一，應該刪除僅僅列入征收范圍對住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國土部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因為列入范圍就限制抵押。

其二，應該盡快明確長期穩定居住場所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場所，還是進城務工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來，政府對于公民有提供最低生活保障的義務，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農民就會流浪街頭，不能通過限制抵押或者轉讓的形式來妨礙集體土地及其房屋所有權財產屬性的利用。

其三，農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。筆者認為，雖然其原則上應以目前的法律規定為準，那是否也可以參照集體土地企業廠房的處理模式，在集體組織同意的情況下，在需要對宅基地進行處置的時候，通過政府征收后招拍掛的模式來進行處置；或者將集體范圍擴大，比如擴大到本鄉鎮所有經濟組織或者本縣級政府范圍內的集體經濟組織甚至本縣范圍內的所有人均可參與競買。

其四，應該擴大暫停執行的法律規定，國務院《意見》僅明確暫停了《物權法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條對于禁止宅基地抵押的條款是遠遠不夠的，還應當嘗試突破《土地管理法》第六十二條、第六十三條之規定，才能走出一條真正有益于今后農村土地制度改革的新路。

綜上所述，試點的目的就是突破目前的法律限制，找到一條農村土地制度改革的新路，筆者期待相關部門在今后的試點工作中能夠進一步切合實際，在依法依規的情況下，能夠開拓創新，走出一條改革新路。

李求軍/責任編輯