淺議“推廣街區(qū)制”與“拆圍墻”

趙鈺

2016年2月，中央公布了一份關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)管理的重磅文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這份文件是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，是“十三五”乃至未來一段時間中國城市發(fā)展的“路線圖”和“時間表”。《意見》從強(qiáng)化城市規(guī)劃工作、塑造城市特色風(fēng)貌、提升城市建筑水平、推進(jìn)節(jié)能城市建設(shè)、完善城市公共服務(wù)、營造城市宜居環(huán)境、創(chuàng)新城市治理方式等7大方面提出了加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重點任務(wù)。不僅如此，《意見》還對棚改安居、優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、污水大氣治理等提出了具體的量化目標(biāo)。《意見》約8000字，由9部分組成，提出了城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)：實現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。本文主要就《意見》中明文提出的“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”及“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”等熱點話題作以下思考。

一、政府為什么出臺這一政策

（一）我國大多是封閉式住宅區(qū)，很難形成街區(qū)活力。圍墻隔絕出了一片又一片的“孤島”，浪費土地資源，甚至造成交通擁堵——每個樓盤各自封閉，導(dǎo)致整座城市大量缺乏“毛細(xì)血管式”的小路。

（二）街區(qū)制是對世界城市規(guī)劃經(jīng)驗的總結(jié)，也是發(fā)達(dá)國家通行的做法；不設(shè)圍墻的住宅區(qū)，也不是什么新事物。在絕大多數(shù)國家和地區(qū)，住宅樓都是直接朝著大街或小巷，保安坐在大堂里；有圍墻的，通常是極少數(shù)超級豪宅。

（三）從現(xiàn)實意義上看，城市土地緊缺，公共空間有限，城市道路結(jié)構(gòu)不完善，交通壓力大。封閉小區(qū)和單位大院確實存在問題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，進(jìn)而影響社區(qū)居民的出行。開放式小區(qū)有利于資源共享分擔(dān)交通壓力。此外，小區(qū)由圍墻筑成“圍城”，“城里城外”是兩個社會，社區(qū)隔離不利于中國城市社會的健康發(fā)展。

二、為什么會引起如此大的反響

（一）利益上存在沖突。小區(qū)景觀、配套都是算在買房成本里的，有不少中高檔小區(qū)的中央景觀都是花了大血本打造的，小區(qū)圍墻拆除后，這些“我花錢買的”變成了“我和你共同擁有的”。而且，除了這些可見的成本，隱形的圈層營造也會在圍墻拆除后受到一定沖擊。

（二）沒有圍墻，物業(yè)怎么管？陌生人隨意進(jìn)出怎么辦？住宅區(qū)內(nèi)的公共空間屬于全體業(yè)主，其私利怎么保障？小區(qū)內(nèi)外人員混雜，去除圍墻后小區(qū)安全存在更多隱患，降低了居民安全感，也給居民的日常生活帶來諸多不便。

（三）街區(qū)制與傳統(tǒng)觀念相悖，大家心理上難以接受。我國居民大多已經(jīng)習(xí)慣了“圍城”般的生活，對開放式文化較為抵制，認(rèn)為拆除圍墻后隱私感和安全感受到侵犯，難免對新政冷嘲熱諷。從法律角度看，開放式小區(qū)與《物權(quán)法》里“小區(qū)所有并非公共所有”的商定存在一定的沖突，注重單位或者圈層生活的居民在短時間內(nèi)接受不了街區(qū)制的設(shè)定。

（四）雖然土地都是國有的，但畢竟是交過土地出讓金的，擁有70年的使用權(quán)。紅線范圍內(nèi)的空間，國家應(yīng)該沒有資格拆掉圍墻吧？美麗的封閉式花園，應(yīng)該受《物權(quán)法》保護(hù)吧？《物權(quán)法》和中央文件，孰高孰低？這一系列問題，恐怕還需要一番爭論。

（五）中央文件的表述是“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”。請注意“逐步”這個詞，它指的是怎樣的時間表？如果是在70年的土地使用權(quán)過期后，國家要求把圍墻拆掉，那應(yīng)該是法理之內(nèi)的事。如果還在70年使用權(quán)期限之內(nèi)，那么國家該如何與業(yè)主們商量？

三、如何去圍墻

（一）全面貫徹落實《意見》，必須把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上，敢于擔(dān)當(dāng)，勇往直前，雷厲風(fēng)行，務(wù)求實效。

第一，街道、社區(qū)黨組織是黨在城市工作的基礎(chǔ)，要以建設(shè)服務(wù)型黨組織為抓手，帶動社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織建設(shè)，強(qiáng)化便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

第二，樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念。優(yōu)先發(fā)展公共交通，形成以社區(qū)級設(shè)施為基礎(chǔ)，市、區(qū)級設(shè)施銜接配套的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系。要積極轉(zhuǎn)變城市管理理念，形成政府、社會、市民等多方主體參與、良性互動的現(xiàn)代城市管理格局。加強(qiáng)城市管理和服務(wù)體系智能化建設(shè)。

第三，嚴(yán)格執(zhí)法方面，要研究推動《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《刑法》銜接，嚴(yán)厲懲處規(guī)劃建設(shè)管理違法行為，提高違法違規(guī)成本。另外，要加快培育一批高水平的規(guī)劃院、建筑師事務(wù)所，培養(yǎng)既有國際視野又有民族自信的建筑師，建立培育城市設(shè)計隊伍。

（二）全面貫徹落實《意見》，在理解和落實推廣街區(qū)制過程中，要注意把握好以下三點。

第一，要認(rèn)真全面理解好“逐步”兩個字。“逐步”就是要有計劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡單地理解為“拆圍墻”。

第二，《意見》提出了方向性、指導(dǎo)性的要求，具體實施中還要制定細(xì)則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實際情況，制定具體辦法。在制定辦法過程中，肯定要聽取市民意見。

第三，要實施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的城市，都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實保障居民的合法權(quán)益。當(dāng)下大多數(shù)人持反對意見，該政策的出臺引起了不小的輿論風(fēng)波，消除誤解，達(dá)成共識是眼下必須要做的工作。

（三）政府相關(guān)部門應(yīng)做好民眾的思想引導(dǎo)工作。在我國，大多數(shù)城市居民習(xí)慣了有圍墻、有大門、有物業(yè)的“封閉式管理”，與群眾聯(lián)系緊密的基層單位及部門應(yīng)當(dāng)做好宣傳工作，引導(dǎo)居民認(rèn)可開放式小區(qū)的管理理念。同時，應(yīng)切實承擔(dān)起社區(qū)管理責(zé)任。小區(qū)打開了，很多管理職能將從物業(yè)重新回歸政府。因此，政府部門需要投入更多精力完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，做好治安管理，解決民眾對推廣街區(qū)制的種種擔(dān)憂，擔(dān)起城市管理轉(zhuǎn)型的“管家”之責(zé)。

（四）進(jìn)行試點實驗，最好由機(jī)關(guān)、政府等公共單位牽頭，率先在自家單位進(jìn)行“圍墻拆除”，做好示范作用。所謂上行下效，效果可期。四川宜賓的“萊茵河畔”，整個樓盤內(nèi)的道路全部向城市開放，住宅的安全防護(hù)體系后退至單元門口。“萊茵河畔”被認(rèn)為是當(dāng)?shù)刈詈玫臉潜P，甚至有“宜賓人寧愿呆在‘萊茵河畔哭，也不住在其他樓盤里笑”的說法。早在2011年，“萊茵河畔”就榮獲了“全國物業(yè)管理示范小區(qū)”稱號。

（五）街區(qū)制規(guī)劃設(shè)計應(yīng)融入城市規(guī)劃設(shè)計。

第一，規(guī)劃是城市建設(shè)之本。新政策的提出意味著城市規(guī)劃理念需要更新，應(yīng)從源頭入手，確保居民區(qū)建設(shè)和整個城市的建設(shè)規(guī)劃彼此呼應(yīng)、同步推進(jìn)。

第二，從源頭開始“拿掉圍墻”。土地拍賣出讓時就標(biāo)明街區(qū)制地塊的特殊屬性，開發(fā)商按照要求打造產(chǎn)品，在規(guī)劃時就將圍墻拿掉，把心思花在入戶大堂、地下車庫等內(nèi)部公共空間的設(shè)計上。

第三，不可否認(rèn)，去除圍墻的住宅小區(qū)會成為一種趨勢。將小區(qū)與城市環(huán)境融合起來，會成為城市有機(jī)組成的一部分。對開發(fā)商而言，如果規(guī)劃得當(dāng)，能夠?qū)崿F(xiàn)居住物業(yè)與商業(yè)物業(yè)的相得益彰和價值雙贏。

陳品祿/責(zé)任編輯