我國環境監察執法的困境與出路

張永平+張俊偉

摘 要：當前我國環境監察執法面臨著現實的困境：地方政府不當干預；環境監察執法職責界定不清；環境監察部門缺乏有效手段；環境執法人員違紀違法現象依然存在；環境監察機構的能力不能適應當前工作需要。走出環境監察執法的困境，可以在以下方面尋突破：完善頂層設計，構建系統的環境監察執法制度體系；加強執法隊伍建設，強化環境監察執法能力保障；不斷創新環境監管方式方法。

關鍵詞：環境監察執法；困境；出路

中圖分類號：G712 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）11-036-01

環境是人類進行生產和生活的場所，但隨著人類社會經濟的發展和人民生活水平的提高，生存環境受到了嚴重破壞，人類也意識到長期違背規律的生產和生活破壞了生態環境，因此，環境保護作為一項基本國策被政府重視。要做好環境保護工作就需依靠環境行政執法， 而環境監察執法則是一種具體、直接的環境行政執法行為，是中國社會主義市場經濟條件下實施環境監督管理的重要舉措。

近年來，國家將環境監理機構統一更名為環境監察機構，充分說明了對環境監督管理的重視，環境監察在環境保護工作中發揮的作用越來越重要。但是，一直以來，環境監察執法力所不逮、執法缺位或失范被認為是環境違法違規案件、環境群體性事件高發頻發的重要誘因。因而，在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，有必要分析當前環境監察工作中所面臨的現實困境，并嘗試提出相關對策和建議，為生態環境保護體制改革提供參考，規范和約束環境監察執法，提升政府環境監察執法能力。

一、環境監察執法面臨的現實困境

1、地方政府不當干預

當前，畸形的政績觀使一些地方政府違背科學發展、以犧牲環境質量為代價換取經濟增長的現象還時有發生。環境監察執法的最大阻力往往來自于地方政府對環境執法的直接干預，這是基層環境執法人員工作中面臨的最難以解決的問題。由于地方環保部門實行雙重領導、以地方為主的管理體制，一些地方領導以行政命令和指示直接干預環境監察工作，對于秉公執法的監察人員，采取“挪位置”、“摘帽子”等手段，環境監察人員也面臨“頂得住的站不住、站得住的頂不住”境地。

2、環境監察執法職責界定不清

環境監察執法的職責界定不清、管理權限界定不明，往往會出現以下問題：一是對于涉及業務廣的行業和部門，環境執法人員有時會監督執法不到位、不及時，一旦出現污染事故，環境監察人員無疑會遭到問責；二是對于發生了企業違法排污或因安全生產事故處置不當而誘發環境污染事件等其他次生環境污染事件，環境監察人員無論事先是否已經對此做過處理或處罰，往往都會因此而受牽連或成為替罪羊。基層環境監察機構在執法過程中總處于執法權限不足、權限不明、甚至無法可依的境況，這些都嚴重阻礙環境監察執法的力度、廣度以及法律的威懾力。

3、環境監察部門缺乏有效手段

在執法人員遵照現有的環境保護法律法規監督管理過程中，常常面臨著對非法排污行為處罰力度不夠、責任不清、可操作性不強的情況。而且，環境監察部門尚缺乏有效的手段對環境違法行為予以直接強制執行，對非法排污等行為難以徹底清查與處理，對環境違法行為不能構成震懾力。

4、環境執法人員違紀違法現象依然存在

在一些地方，還存在著環境執法人員對環境違法行為不追究、執法犯法和失職瀆職的現象。有的基層環境監察執法人員執法不嚴，責任心不強，甚至與企業勾結，權錢交易。

5、環境監察機構的能力不能適應當前工作需要

由于機構職責未理順，全國環境監察機構在執法設備和人員投入等能力建設方面差別較大。總體來看，能力得到了一定提高，但就當前與日俱增的環境執法數量及愈來愈艱巨的環境執法任務而言，仍然需要大幅度地提升其能力。

二、環境監察執法走出困境的出路

如何走出環境監察執法的困境？筆者認為可以在以下方面尋突破。

1、完善頂層設計，構建系統的環境監察執法制度體系

一方面，要厘清現有制度體系中核心概念的內涵與外延，對“屬地責任”“統一監督管理”“按日計罰”“保護優先”等概念做出明確的界定，才能準確理解政府、環保職能機構、執法人員的法定職責和履行程序，使新法真正發揮基礎性、綜合性法律的統領作用。另一方面，以新法為基準，制定或修訂土壤環境保護、水污染防治、大氣污染防治、環境影響評價、排污許可、環境監測等方面的法律法規，消除新舊法之間的沖突，彌補現有監察執法體系的制度漏洞。

2、加強執法隊伍建設，強化環境監察執法能力保障

提高環境監察執法隊伍素質是環境保護部門執法力度的關鍵所在，需要加大環境監察執法隊伍建設，提高執法人員政治和業務素質。新時期，在基層環境監察執法工作量大、人員緊缺的情況下，要用活和提高現有執法人員素質，建立鼓勵學習鉆研激勵機制，培養一批環境監察執法骨干設立專項資金建立課題， 通過課題研討，培養一批執法中堅力量，以點帶面、以強帶弱，提升環境監察執法隊伍素質。另外，開展執法比武、現場執法交流等也可充分鍛煉和提升執法人員的執法水平。

3、不斷創新環境監管方式方法

加強對移動執法、網格化管理、精細化管理等環境監管新手段的學習交流，推進環保與公安聯勤聯動執法。開展生態環境監察的區域聯合執法、跨地區交叉執法，不斷創新與改進執法機制，提升環境監察執法效能。

三、結語

新《環境保護法》的實施開啟了環境執法新篇章，黨的十八屆四中全會明確了環境執法在環境法治中的戰略定位，在新的歷史時期，國務院專門就環境執法工作進行了部署，向全社會傳遞了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心。但是面對復雜而嚴峻的環境形勢，面對民眾對于美好環境的渴望，環境監察執法工作任重而道遠。要在新常態下全面加強環境執法工作，加快完善環保法規、標準、政策，堅持嚴格執法、公開執法、高效執法，加大執法力度和督政力度，加強隊伍建設，堅決遏制環境違法違規高發頻發態勢。