基于PPP融資模式下的項目風險管理

施仲波

◇中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）09-0049-02

摘要：本文通過探討有關項目風險的文獻資料及研究方法，分析其具體的研究內容和貢獻，在此基礎上進一步分析PPP融資模式下項目風險的種類，結合具體的案例，探討具體的識別方法，論述目前我國對該模式下的項目風險管理存在的問題，并提出一些合理建議及具體的措施。

關鍵詞：PPP 融資模式 項目 風險 管理

公共私營合作制（PPP）模式是目前受到市場較為關注的一種融資和建設模式，主要用于基礎設施建設，政府和私營企業共同承擔風險和責任，為社會提供公共服務和產品。這種模式對于基礎設施需求和缺口均較大且力推“一帶一路”的中國而言，具有重要的意義。

一、關于PPP模式項目風險管理的文獻綜述

目前國內外關于PPP風險管理的研究較多，部分研究集中于PPP模式的概念、發展及風險。Hodge和Graeme A在1997年提出了PPP模式的概念框架；Ebrahimnejad（2010）結合發展中國家的市場發育情況，分析運用模糊集等方法對 PPP 項目中的風險因素進行排序和評價的理論體系，這也是引入了一個新的風險評價方法。國內的研究也基本方向一致，戚安邦等（2005）、元霞等（2009）集中于PPP模式的風險因素；冀偉等（2006）、唐文彬（2011）等集中于風險評價的方法，包括了動態分析法、NPV指標法、融資風險指標監控、模糊評判等方法，所有的文獻研究的角度基本是一致的，本文主要從國情出發并結合國內的案例進行研究，提出自己見解。

二、PPP融資模式下項目的主要風險

要分析公共私營合作制（PPP）模式下的風險管理首先要能夠清晰地判斷出公私合作模式下的風險。從其表現形式而言，該模式的風險包括了市場風險、建設風險、營運風險、金融風險、信用風險、政治風險、法律風險及環保風險等。對于不同項目而言，其主要的風險不一，結合具體環境探討主要的風險。由于PPP項目所涉及的周期長，各方面變數也較多，其中這種長周期帶來了較大的市場風險，如市場因素中消費水平、消費政策、收入分配等變動都會帶來市場需求的風險；投資建設階段的原材料供應不及時、不可抗力事件等都會導致施工風險，項目過程中的參數變更、圖紙更換、設計更改等也會導致成本激增及技術風險，這些會造成PPP項目的建設風險。后續運營中如果運營環境變更、管理人員素質不夠，還有若同期其他項目投資建設導致本項目無法維持壟斷的地位，都會造成項目的預期收益減少和PPP項目運營風險。由于PPP項目的融資規模較大，項目融資過程中如果出現資金不到位、利率調整、外匯管制等將導致融資風險，如果項目參與方無法及時履行其職責，為項目提供信用保證，政府沒有按照合同履行其應付的職責，政府失信等，這些會帶來項目實施過程中的信用風險。隨著“一帶一路”的推進，我國政府和企業將在境外開展PPP模式的合作，這就帶來更大的政治風險，包括雙方政府的政權及領導人變更、戰爭、項目被國有化的風險，有些項目則遲遲無法獲得相關的授權和特許經營證書。

三、PPP融資模式下的項目主要風險識別手段及案例分析

（一）PPP融資模式下項目主要風險識別手段

風險識別是指通過系統了解和分析與項目有關的各種信息資料，認清項目融資活動中潛在的各種風險和可能發生的各種損失，診斷出項目所面臨的風險及其性質，并把握其發展趨勢的行為。一般而言，PPP融資模式下的項目風險識別主要是通過專家調查法、檢查表法、流程圖法、SWOT分析、故障樹法、德爾菲法、頭腦風暴、敏感性分析、項目工作分解結構法等方法，由于PPP項目比較復雜，一般也不能簡單用一個方法予以識別，在實際工作中要結合具體方法的優劣勢，結合歷史項目中的風險和項目的特點，予以分析和識別，并選擇定量和定性的方法進行分析。

（二）結合具體案例分析PPP融資模式下的項目風險識別和控制

云南省地方政府水庫建設和后期運營項目，采用了BOT的模式，項目是由上市公司出資，當地政府立項，涉及金額達到10億元左右，先期由上市公司進行運營，到一定時間后再由政府回購項目。上市公司拿到這個項目后：首先，列出項目的風險清單，包括一些隱性的風險，通過歷史經驗的收集、內部的討論、專家的訪談等，將主要的風險進行分類，有政治風險（政府延期付款、政府換屆的影響、項目排他性政策的變更、項目審批延誤、政府配套難以跟進、政府其他政策的變動、國有化風險）、法律風險（合同變更）、建設風險（成本超支、項目質量風險、土地拆遷、項目工期不可控）、資金風險（融資成本提升、建設資金籌措不到位、后期回購款無法回收）、環境風險（地質結構、環保測評、氣象氣候等條件的變更和自然災害）。其次，通過風險評估，根據風險發生的程度和發生后產生的影響程度對風險進行輕重緩急排序，同時結合企業自身的需求進行分析，開拓地方市場，該企業的主要現有市場為北京市場。通過專家評判法和頭腦風暴法，結合層次分析將風險進行歸類和評分，建立起風險評估的矩陣，確定風險評估小組，參與具體的項目設計及招投標和前期的盡職調查，通過評判風險發生的概率及公司的風險承受能力分析，對項目風險進行一一評判。最后，企業要結合風險的輕重緩急，在實際談判和操作中進行風險分擔和轉移策略制定。最后企業確定的主要風險集中于政府延期付款、成本超支和工期無法控制、后期回款無法及時到賬三個方面。為了控制上述風險，上市公司必須將政府與自身形成一個利益共同體，在本項目中項目公司的股權設計上讓渡一部分的股權給地方的企業，分享收益控制風險，對后期的回購款保證也要求以當地的財政收入為保障，要求政府前期就開始分期付款，巧妙利用交易所對上市公司的信息披露要求與當地政府進行談判，保證政府配合企業做好相關的風險控制。為了保證成本不超支且工期可控，項目的建設僅分包一部分建造合同給當地政府指定的施工方，大部分要求較高的環節要由公司自己的子公司進行實施，同時做好與監理單位、設計單位的溝通工作，降低風險。在合同的設計上，也要求當地政府通過稅收補償等方式對項目進行補貼，要求當地政府做好拆遷等事前的工作。通過對該項目風險識別、評估并考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔上，將整體風險最小化。這種追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公私雙方各自追求風險最小化更能化解PPP融資模式下的項目風險。

四、PPP融資模式下項目風險管理存在的問題

（一）政府角色定位未調整及多頭管理不利于風險管理

由于我國政府一直較為強勢，在市場建設及政府項目中參與較多，容易造成政府習慣性地對項目予以指導，甚至政府在PPP融資模式下仍然參與相關的建設，造成項目建設受到影響，政府的職能沒有真正轉變過來會導致項目風險過大。

（二）法律意識和風險管理意識不到位

很多政府單位并不能真正認識自己的角色，政府失信行為較多，不能真正從市場的發展落實其對項目私人部門的承諾，無法真正建立起健全的監管體制，難以實現既保障社會公共服務的質量，又滿足私人部門盈利的要求。很多政府部門在推廣PPP模式下的項目建設中也沒有足夠的風險意識，對風險的認識不到位，很多法律體系也不穩定。PPP模式運營相對比較復雜，各個參與方必然會產生分歧和責任糾紛，很多項目相關的制度無法保持其一貫性，在項目運行周期內不斷發生變化，無法真正界定雙方的權責利，難以進行風險的控制。

（三）風險管理手段不足，市場化運作不夠

由于PPP模式在我國發展的時間較短，相關的成熟化案例較少，很多的風險判斷都是人為的分析和主觀的經驗，缺乏量化的分析，很多國外比較成熟的模型引入較晚，難以對模型進行改造，難以真正適應國內的情況?？傮w風險評價經驗不足，能力不夠也影響了風險的管理，市場發育也不夠成熟，可以選用的風險分散和轉移的手段不夠。

五、加強PPP融資模式下項目風險管理的措施

（一）完善法律制度建設

PPP融資模式下的項目涉及的參與方多，項目的立項、審批、招標、實施、運營所涉及的時間較長，如果沒有明確項目參與方的權責利，并予以相應的政策支持，很難吸引到較優秀的民營資本和外資進行參與。因此，政府需要從制度建設和法律建設上進行完善，政府要參照國外的優秀案例，進一步完善立法。政府和私人部門對風險分擔的原則也需要以制度進行明確，明確由政府承擔的風險及私人部門承擔的風險，在制度的建立中要本著公平、有效控制、因果關系、最小風險成本、風險收益對等的原則對風險進行分擔，減少后續工作的隨意性，監督雙方的行為。

（二）政府要調整自身的角色

政府要依據我國國情，充分考慮項目的特點和地區的特色，限定PPP項目的范圍和條件，結合具體行業和地區選擇合適的項目，進一步簡化招標程序，實現招標的透明和公平，鼓勵外資流入，降低稅收，加大財政支持的力度，對同一地區內的PPP項目及其他基礎設施項目進行統一規劃，避免市場的惡性競爭，明確社會公共服務產品價格形成機制，實現價格的正常波動，在價格的調整中綜合考慮市場因素和社會因素，塑造良好的投資環境。政府要同時完善其監管體制，通過建立一個合理的利益分享機制，讓企業可以在項目過程中獲得合理的收入，政府要充分發揮監督的作用，確保項目的穩定安全運行，加強利益相關者的監控，讓投資者、消費者、行業協會、納稅人都可以對項目進行全過程的監督，構建一個有效的監管體制，保障項目風險管理有必要的公平環境。

（三）完善市場建設，為企業風險管理提供更多工具

由于PPP項目所面臨的風險較大，需要較大的融資規模，這就需要國家放寬相應的政策，通過完善的風險控制讓養老金、商業銀行等也參與到PPP項目融資中，同時發展保險企業，讓保險機制和再保險機制可以為PPP項目提供風險轉移的工具。資本市場的發展和成熟也將為企業提供股權融資和債權融資的方式，同時為企業的資產證券化提供基礎，企業可以將PPP項目中后續運營的現金流較為穩定的項目予以證券化，一方面為后續的項目建設提供資金，降低融資風險，另一方面可以將后續運營的收入固定化，降低運營風險，這樣可以充分降低PPP項目的風險。

（四）企業要加強對風險的監控

企業要通過實時動態的觀測，實現項目參與方的信息共享，建立起風險監控系統，預測、監控、警示PPP項目過程中的各類風險，及時對可能發生的風險進行監控和預警，采取相應的行動，實時收集PPP項目運行中的數據，對這些基礎數據進行加工處理，為預警系統建立起完整的信息基礎，設計合理的預警指標，加強對風險的監控。企業要不斷積累相關的風險數據和應對方案，建立起相關的數據庫并不斷予以完善，逐步形成較為規范及系統的風險應對經驗。

（五）企業和政府要重視專業人才

私人部門要建立起應對風險的具體措施，建立完善的退出機制，培養項目團隊的能力，及時判斷存在的問題，制定相關的風險管理制度。企業內部也需要建立起相應的規章制度，對項目可能存在的風險進行應對，加強對市場突發因素的應對能力。同時企業要不斷優化自身的管理團隊，提升企業的風險應對經驗。政府也要培養專業的人才，加強對高端人才的引入，強化對現有人才的培養，形成對技術型人才的重視程度，強化政府對PPP項目風險管理的專業化水平。

PPP項目建設將會在未來得到大力的支持和發展，我國也將在各個基礎設施領域、公共服務等采取PPP的方法實現公私合作模式，這種模式的發展有利于我國政府、民營資本和國民經濟，需要進行關注，但是目前PPP項目風險的管理還存在一些問題，需要改進，對此本文立足于此，提出具體的措施，希望能夠有意義。Z

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