服務型政府視角下“和諧城市管理”構建

姚昕陶

[摘要]構建服務型政府是政治體制改革的目標，城市管理是政府的一項重要職能。在服務型政府視角下的城市管理，是在“以人為本”的行政理念指導下，明確城市管理的行政目標，規范城市管理行為，鼓勵公民積極參與城市管理，達到和諧的城市管理局面。

[關鍵詞]服務型政府；城市管理；和諧

1 前言

服務型政府，即以民意為根本出發點，以服務為導向，推行“以人為本”的執政理念的政府。服務型政府是民本政府，政府以人民為國家主人，以人民需求為執政的第一目標，實現公共利益最大化。服務型政府是有限政府，傳統的全能型政府管轄范圍過于寬泛，而“服務型政府”概念，要求職能回歸社會，政府只保留經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務思想基本職能。服務型政府是民主政府，要求政府還權于民，提倡公民參與，保證公民參與的有效性。

城市管理是政府管理城市的基礎功能，維持城市良好秩序的行政行為。十八屆五中全會再次強調，將“服務型政府”作為政治體制改革的目標，而和諧的城市管理理應成為服務型政府的重要特征。良好的城市環境，有利于政府最大限度地為公民提供公共服務，因此，構建和諧的城市管理對于構建服務型政府具有重要的意義。

2 目前城市管理存在的問題和原因

隨著城市化的深入，城市管理工作出現系列問題。首先，城市整體建設、改善市容市貌，必定伴隨著部分群體利益的犧牲，尤其是弱勢群權益的犧牲。于是，近年來，城市管理過程中的暴力執法與抗法問題屢見報端。其次，城市管理執法缺乏相關規范，使城管執法陷入合法性危機。再次，城市管理機構過于龐雜，執法者素質偏低，“官本位”思想嚴重。

城市管理問題產生的原因主要歸結為以下幾個方面。

2.1 行政理念錯位，目標不明確

理念和目標是行政的出發點，直接影響行政的方式、手段及過程，然而，城市管理過程中的“官本位”思想仍然占據著大多數官員的頭腦。以政府官員的期望、意愿及需求作為城市管理的出發點和歸宿點，大搞“形象工程”“政績工程”，忽視民生問題，導致政府與公民關系不對等，在行政手段上往往采取強制性、命令性的規制行為。行政理念和目標錯位的根本原因是，在經濟體制轉型和社會文化民主化的過程中，政府理念轉型的滯后導致行政文化民主化的滯后。傳統的管制型政府是在維持“社會穩定”的基本目的及“官本位”理念下，對社會事務采取的命令式行政、統一管理的模式，該模式勢必造成本本主義盛行，以政令為中心的行政，將人民根本需求置之度外。在市場經濟的前提下，要求政府由“管制型”轉向“服務型”，并要求政府持“以人為本”的執政理念和目標。

2.2 權責不清，規范缺失

目前，城市管理的主要依據是《中華人民共和國行政處罰法》第十六條，該條對城市管理相對集中處罰權的抽象規定不足以規范城市管理的職責與行政方式，從而造成城市管理權責不清，規范缺失等問題，主要表現在以下方面：一是城市管理執法職責過于繁多。實施相對集中行政處罰權的初衷是提高政府管理的工作效率。然而，隨著執法工作的不斷深入開展，城市管理的執法項目增多，執法的范圍也由中心城市擴展到城鄉結合部甚至是農村。城市管理執法的職責與日俱增，城市管理的機構日益龐雜，執法人員素質參差不齊，難以協調與其他部門的關系。而機構龐雜帶來的是行政成本的增加；執法人員素質下降往往引起暴力執法；行政部門間關系難以協調又必然產生行政效率低下的問題。二是執法依據不明，行政執法不規范。現實行政處罰的依據是城市管理各行政主管部門及地方政府制定的法律、法規中的部分條文，這些條文文件量大，處罰規定多而復雜，部分條文之間甚至存在沖突與矛盾，在面對同一違法行為時，出現可依據多部法規進行處罰的現象，造成城市管理執法人員因適用法條不同而結果懸殊，行政執法行為缺乏統一規范。

2.3 公眾參與機制不完善，執法監督缺失

公眾參與是服務型政府的特征之一，也是“以人為本”的監督機制的重要特征。城市的功能不斷拓展，城市管理實踐不斷增強，要求作為城市生活主體的公眾，參與城市管理。目前，城市管理仍然表現為公眾參與不足。首先，公眾參與缺乏程序性保障。公眾參與城市管理僅限于概念性的提法，有法律認可，卻沒有具體程序層面的規定，如對公眾參與城市管理的范圍、方式、途徑以及保障措施，法律上均未給予規定，使公眾參與存在可行性危機。公眾往往以求助媒體作為其唯一參與的手段。長期以來，城市管理缺乏公眾參與。其次，公眾對于“公眾參與”的概念不明晰也導致城市管理缺乏公眾參與，缺乏監督。公眾不僅僅是個體的市民，還包括由個人組成的民間組織、營利性組織、專業服務性組織等其他的非政府組織。現實城市管理缺乏公民參與的依托載體，僅以公民個人難以左右全局，造成城市管理忽視公民的根本權利，執法缺乏公民監督。

3 服務型政府視角下“和諧城市管理”的對策思考

在建設服務型政府前提下，構建和諧城市管理應以思想為先導，明確行政的權利和職責，并加強監督機制，保證公眾參與。

3.1 明確行政目標，樹立“以人為本”的城市管理理念

倡導服務型政府，構建和諧城市管理，要求政府轉變行政理念。服務型政府的城市管理職能宗旨就是通過服務滿足城市居民的需求，政府要強化服務意識、合作意識，弱化權利意識、管制意識。要求政府在“以人為本”的理念下，從守夜人成為掌舵者，做一個治理型政府。運用到城市管理層面上，就要求政府既要從“包辦一切”的思想中脫離，又要比“守夜人”更為負責；既要維護城市形象，保證城市形象，又要靈活管理，具體問題具體分析。破除官本位意識，不以政府官員的意愿作為城市管理的歸宿點，不以官員的政績為成熟管理出發點，不以城市形象為目標，要以提升公民滿意度為目標，讓城市管理為公眾服務。

3.2 明確城市管理執法權責

由于城市管理相對集中，處罰法對于城市管理執法具體操作層面仍有不盡如人意之處，仍然存在需要明確城市管理執法權責的真空地帶，必須通過立法使城市管理執法有據可依，執法規范。通過立法給地方政府城市管理立法提供依據，明確城市管理執法機關的權力與行政執法責任，建立城市管理執法部門與其他行政部門之間的協商合作機制。同時增強立法的可操作性，對現有關于城市管理的法律法規予以重新梳理整合，并制定新的可操作法規，以避免城管執法過程中無法可依或法出多門，自相矛盾的狀況。

3.3 提倡公眾參與，完善公眾監督

要強化城市管理的保障機制，就必須提倡廣泛的公眾參與，并加強公眾對執法的監督體系。首先要樹立公民參與的意識，加強宣傳，使公民具有城市歸屬感，同時為公民參與城市管理提供便利的渠道，建立公眾參與的非政府組織。其次，通過立法將公眾參與程序化，明確公眾參與城市管理的范圍、方式、途徑以及保障措施，使公眾參與更規范。再次，引入“電子政務”，通過網站公開城市管理的情況，同時開辟網上查詢，電話咨詢等方式方便公民參與城市管理并實施監督。

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英文題目：The Construction of Harmonious City Under the Perspective of Service-oriented Government

作者姓名英文拼音：YAO XINTAO