河南省農業生態環境保護財政投入機制分析

歲 有 生

(商丘師范學院 經濟與管理學院，河南 商丘476000)

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河南省農業生態環境保護財政投入機制分析

歲 有 生

(商丘師范學院 經濟與管理學院，河南 商丘476000)

摘要：河南省在近幾十年的經濟建設中，由于過度無序的開發，導致農業生態環境日益惡化，制約了農業的可持續發展。需要通過完善農業生態環保投入立法，建立健全財政投入為主導的多元投入機制，構建持續靈活的農業生態環境保護補償和激勵制度，以及完善財政支農資金的反饋監督機制等方式，加大對生態環境保護，真正將農村建設成為生態環境良好、生活環境優美的新型鄉村。

關鍵詞：農業生態環境保護；財政投入；財政立法

加強和促進對農業生態環境的改善和保護，是農村經濟和社會持續發展的必然要求，也是將我國農村建設成為經濟繁榮、環境優美、文明和諧的新型農村社會的必由之路。河南在經濟發展的過程中，由于過度無序的開發，導致耕地減少過快、生態系統整體功能退化。

一、河南省農業生態環境存在的問題

(一)耕地面積日益減少，土地退化嚴重

河南是農業大省，以占全國6.05%的耕地，生產出全國10.15%的糧食，不僅養活了1億河南人，每年還向全國調出400億原糧及糧食加工品。但是河南省農村人口數量多，生產力發展水平低，再加上城市化發展與工業、交通運輸等建設用地、農業結構調整等其他因素的影響，造成農業生態環境的巨大破壞，引起土地退化，人均占有耕地面積減少。盡管河南省耕地總面積在全國位居第三，但人均耕地面積從1996年的1.33畝下降到2009年的1.23畝，且遠遠低于1.52畝的全國人均水平[1]。不僅耕地的數量在減少，而且耕地的質量也在下降。河南省因生態環境的破壞和土壤肥力的下降，而難于進行農業生產的土壤面積占全部土地面積的四分之一；即便是能夠利用的土壤的肥力也普遍低下，中低產田比例大，土地荒漠化、鹽堿化形勢嚴峻[2]。

(二)水資源人均占有量少，污染嚴重且使用浪費

河南人多水少，水資源嚴重緊缺，平均水資源量僅有405 m3。當前河南省人均水資源量為430 m3，不足全國人均值2200 m3的1/5，畝均水資源量為340 m3，不足全國平均值1400 m3的1/4。世界人均水資源擁有量為8800 m3。如果拿一滿杯水作基準的話，世界人均水資源是一滿杯，我國人均水資源是一個杯底，而河南省的人均水資源僅僅是杯底的1/5[3]。同時，水資源污染嚴重。 2011年河南省水利部門以《地表水環境質量標準》(GB3838-2002)為依據，對全省14個水系、129條主要河流和482個水質站水質進行監測和評價，最后得出結論：全省水質達到和優于Ⅲ類，符合飲用水源要求的河流為4133.4km，占評價河流總長度的37.9%；達到Ⅳ類、Ⅴ類標準，符合工農業用水及景觀娛樂用水水質要求的河流長度為1994.3km、1051.9km，分別占18.3%和9.7%；遭受嚴重污染，水質劣于Ⅴ類，失去供水功能的河長3717.2km，占34.1%[4]。

水資源在使用過程中浪費也較為嚴重。中國農業發展在很大程度上依賴于灌溉，但在利用水資源的過程中遠遠超出實際供水量，而且產生的效益也不高。據統計，中國近年供水量大約為5500億噸，而農業用水量為3800億噸左右，約占總量的70%，其中農田灌溉用水為3500億噸左右，占農業用水的90%；由于大水漫灌普遍存在，導致灌溉用水定額較高，平均每畝灌水450 m3到500 m3，超出實際需水量的1倍左右，有的地方甚至超出2倍以上[5]。而且水資源的利用率也普遍較低，1 m3水只能生產0.85 kg糧食，遠遠低于世界發達國家2 kg/m3的生產水平[6]。

(三)農業生態環境污染嚴重

農業污染主要是指化肥、農藥、地膜等的使用以及秸稈焚燒等對土壤、大氣、水體和農產品等的污染。第一，農田化學品的不合理利用，危害了農業生態環境甚至人類健康。在農業生產過程中，為了提高農業產量，大量使用化肥、農藥、農膜等農用資料，而且這一趨勢還不斷上升(見表1)。目前河南全省每年施用化肥696多萬噸，居全國首位。農田大量施用化肥，其養分往往不能被作物有效利用，氮、磷、鉀等一些化學物質易被土壤固結，日積月累，造成土壤板結、沙化等，反而降低農作物產量；化肥有效利用率也很低，大量元素沉留在土壤中，被雨水和農田灌水淋溶到地下水或河流中，造成水源污染。農藥的不當施用也會污染生態環境。據統計，河南省每年的農藥使用量大致在12萬噸左右。由于使用技術不當，真正被農作物吸收利用的很少，僅僅為20%到30%，大部分則滲入擴散、滯留到土壤、大氣、水體和農產品中，造成農業生態環境甚至是農產品的污染。河南省塑料薄膜栽培技術始自20世紀80年代，到2013年全省農膜使用量達16.78萬噸以上。農膜的超量使用以及不重視對廢舊農膜的回收，結果是積聚在土壤中的農膜殘片日益增加，嚴重破壞著土壤的含水量、透氣性和透水性，不利于農作物的生長發育。農膜中所添加的高達40%～60%的增塑劑，也對植物的生長發育產生很大的毒性。第二，農作物秸稈處置不當，破壞了土壤結構，污染了大氣環境。當前，農村對秸稈的處置方式主要有兩種：爐灶焚燒或者是就地焚燒。這兩種處理方式都會產生大量有毒有害物質，造成大氣污染，后者更是破壞土壤結構，造成農田質量下降。

表12010～2013年河南化肥、農藥、農用塑料薄膜用量表(單位：萬噸)

用量年份 化肥使用折純量農藥施用量實物量農用塑料薄膜使用量2010年655.1512.4914.702011年673.7112.8715.162012年684.4312.8315.522013年696.3713.0116.78

資料來源：胡五岳、賈志鵬主編《河南統計年鑒》(2014年)，中國統計出版社2014年，第404頁。

(四)植被遭到破壞

2007年末河南省森林覆蓋率為16.2%，列全國第21位，與國際公認和我國森林法規定的保持良好生態環境所需的30%覆蓋率相差較遠。山區是河南的林業基地和天然林的主要分布區，特別是豫西伏牛山北坡尚保存較大面積的天然林。河南省草地主要分布在信陽、南陽、三門峽及洛陽地區的山區或山間盆地，面積為14.4×103hm2，僅占全省土地總面積的0.09%。河南省濕地總面積1109×103hm2，其中，包括稻田濕地444x103hm2，約占河南省土地面積的6.6%，若扣除稻田面積則只占全省土地總面積的4%[7]36-37。

二、河南省財政支農現狀

(一)財政支農資金投入總量不高

近年來，河南財政用于農業生產支出的絕對數量不斷增加，但占地方財政支出總額的比重偏低，僅為12%左右，且歷年占河南公共預算總支出的比重呈下降的趨勢(見表2)。農業生產資金來源主要采取農戶自籌資金為主、國家投資為輔的原則，但是農業投資的收益率遠遠低于社會平均投資收益率，農業生產長期處于微利或虧損狀態，單靠農戶自身的積累，農業發展不會有太大希望。因此，必須依靠國家在大型水庫和各種排灌工程等大型項目以及農業科研、農技推廣、農戶教育和培訓等方面的投資，才能有效促進農業發展。但從現實講，目前河南農業的投資不僅遠遠無法滿足河南農村經濟建設需要，而且地方各級政府擠占挪用支農資金現象也很突出。

表2河南省2009年至2013年公共財政投入農業總量及其占財政總支出的份額

支出年份 公共財政預算支出(億元)農林水事務(億元)農林水事務所占財政支出比重(%)20092905.76361.6012.420103416.14399.1911.720114248.82480.4811.320125006.40551.731120135582.31629.8511.3

資料來源：胡五岳、賈志鵬主編《河南統計年鑒(2014年)》，第287頁。

(二)投入渠道分散，難以形成合力

目前，政府對農業的投資渠道過于分散，有限的資金往往被分割在眾多的政府部門中，不僅職責不清，同時也難以形成規模效應。財政支農資金除各級財政部門的預算支出外，縣以上各級農、林、水等主管部門也會下撥各類資金到縣級對口部門。在這種體制下，一方面會出現一個項目由多個部門管理，往往很難有效劃清各個部門職責，多頭管理勢所難免，無法有效地進行統一的指揮、監督和協調，也會增加管理成本；而同一個項目可以使用多類資金，也會導致地方政府為爭取資金而進行尋租行為或利益博弈，從而耗費農業發展的資金和精力。資金投入的過于分散，也無法形成規模效應，最大限度地發揮資金投入所釋放的經濟效益。

(三)投入結構和環節不合理

農業財政投入的突出問題表現為支出結構和環節不合理。在支出結構上，在所列和農業直接有關的各項經費中，行業管理費占農業財政支出的比重過大，2002-2004年分別為95%、90%、85%(見表3)。政府農業財政支農資金的大宗主要是維持農業行政事業單位的日常運轉費用，用于生產性的支出比例較少。由于機構臃腫，人員膨脹，所以大量的財政支農資金主要是人員費，用于支付行政人員的工資，業務費比例較少，而且增長緩慢。農業基本建設支出和農業科技投入費用太低，2003年與2004年兩年農業基本建設支出分別占農業財政投入總額的4%和5%，農業科技投入則僅占2%。農業基本建設支出少，致使農業的基本生產條件得不到保障；科技投入低，無助于釋放農村經濟進一步發展的潛力。農業資源和環境保護的投入更是少得可憐，2003年和2004年分別占農業財政投入總額的0.8%和0.9%。環保資金的有限投入，必然導致生態環境保護的乏力。在支出環節方面，大部分用于流通環節，用于科學研究、技術推廣等生產環節的相對較少。

表3河南省用于農業的分項支出(單位：萬元)

年份項目 2002年2003年2004年行業管理194248210074266272農業資源和環境保護19233028農業基本建設支出1073516775農業科技三項費用328747425929農村救濟費4673457313004其他691596577總計202899232106311585

資料來源：陸潔主編《河南農村統計年鑒》(2005年)，中國統計出版社2005年，第182頁。

(四)財政投入監督機制落后

我國現行的財政支農支出管理體制落后，資金過于分散，無法得以有效利用。而且資金監管不力，財政支農資金應當受財政、審計、紀檢等部門的監督考核，但在實際使用過程中，往往重視對資金的分配，對資金使用監管較差，缺乏科學的投資預算決策制度和資金追蹤反饋制度，透明度極差。由于資金管理的職責不清、監管乏力，導致資金的使用存在很大的隨意性和盲目性，農業資金管理漏洞百出，項目實施很難達到預期的效果。

三、河南省農業生態環境保護財政支持模式的創新

(一)完善農業生態環保投入立法，建立健全持續穩定增長的財政投入保障機制

農業生態環境是農業持續穩定發展的基本條件，是農業生產發展的保護傘。但隨著經濟的發展，農業生態遭到嚴重破壞，成為制約農業進一步發展的瓶頸。如果單純從經濟利益考慮，生態環保投入回報率明顯低于其他行業，難以取得立竿見影的效果。地方政府或出于政績的考量，往往不愿把有限的財政資金投向該領域，從而導致財政支持農業環保投入不足且增長較慢。但生態環境保護是農業持續健康發展必不可少的要素，因此，必須以立法的形式，完善農業環保投資法規，以強制手段明確各級政府的環保責任，建立健全持續穩定增長的財政長效投入機制。

(二)建立健全以財政投入為主導的多元投入機制

在農業投資總量中，政府投資的比例較低，農業生態環境保護僅靠財政資金是不行的。因此，必須發揮財政的杠桿作用，吸引商業銀行等金融組織以及社會資金流入農村，構建以財政投入為主導的多元化生態環保資金投入機制。一是要通過稅收優惠和減免的方式，引導商業銀行把一定比例的資金投入到農業環保領域。同時，也要充分發揮農村民間金融以及其他金融組織的融資作用。二是以財政補貼的方式引導社會主體向農業投資。財政可以通過稅收、補貼、貼息等優惠方式，激勵和引導社會資金投向農業生態保護領域。通過以上方式，可以建立以政府為主導的，金融組織和社會資金共同參與的多元化的融資機制。同時金融組織和社會資金參與，也能夠避免政府直接投資所產生的責任不明、管理失范、效率低下等問題。

(三)構建持續靈活的農業生態環境保護補償和激勵制度

為激勵相關市場主體積極從事農業生態環境保護，應當對從事環保的市場主體給予財政補貼或物質獎勵，增強其從事環保的動力和吸引力。當前，農業生產回報率較低，從事生態農業回報率更低，因此，政府應當采取補貼的形式，以補償農戶進行生態環境保護活動所必要的收益。諸如農業生產資料化肥、農藥、地膜等使用量的減少，灌溉中節水設施的利用，傳統農業景觀的維護，種植結構的調整，野生生物棲息地的保護等活動，不僅利于減少污染，合理利用自然資源，而且利于維持自然景觀，塑造了一種人與自然和諧共處的場景。對于農業生產中的上述行為，應當因地制宜地給予補償和獎勵。

(四)完善財政支農資金的反饋監督機制

由于財政支農資金使用過程中重分配、輕管理的思想傾向，資金的使用效果并不理想。因此，建立完善的反饋監督機制，可以隨時了解并掌握資金的使用狀況，有利于提高農業生態環保資金的使用效益，也可以防止資金使用過程中的腐敗行為。完善的財政資金的反饋和監督機制包括三個環節。首先是各級農業部門定期向上級相關部門匯報農業資金的使用情況。它既有利于上級部門隨時掌握資金使用動態，也可以隨時發現問題并給予糾正。其次是上級部門不定期檢查相關財政支農項目的實施傾向，可防止地方農業部門在上報材料中的弄虛作假以及資金的不當使用。最后是考核和獎勵。對支農項目的最終實施情形進行考核和評價，獎優罰劣，促進下屬提高工作效率或改過自律。

參考文獻：

[1]河南耕地總面積12288萬畝，人均低于全國平均水平[EB/OL].http://roll.sohu.com/20140611/n400682609.shtml，2014-06-11。

[2]黃耀霞.河南省耕地質量存在的問題及其對策[J].現代農業科技,2012(15).

[3]河南省水利工作概況[R].河南水利與南水北調,2013(6).

[4]2011年河南水資源公報[R].河南水利與南水北調,2013(6).

[5]張明生,王豐,張國平.中國農業用水存在的問題及節水對策[J].農業工程學報,2005(S1).

[6]何俊仕,曹麗娜,逄立輝.現代農業節水技術[J].節水灌溉,2005(4).

[7]林曉安,曲進社.河南濕地[M].鄭州:黃河水利出版社,1997.

【責任編輯：李維樂】

中圖分類號：F323.22

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)05-0077-04

作者簡介：歲有生(1974—)，男，河南鎮平人，副教授、博士，主要從事中國近代經濟史、河南農村經濟研究。

基金項目：河南省科技廳軟科學項目“河南省財政支出結構優化研究”(編號：152400410557)；

收稿日期：2015-12-01

河南省政府決策研究招標課題“經濟新常態下河南基礎設施建設投融資模式創新研究”(編號：2015B266)。