精準扶貧模式及路徑優化探析

黃秀云

摘要：黨的十八大提出到2020年我國全面進入小康社會的奮斗目標。而全面建成小康社會的前提是解決貧困地區、貧困人群的脫貧問題。基于湖北省恩施市龍鳳鎮精準扶貧試點的調查，對當前扶貧實踐中取得的經驗及面臨的瓶頸問題進行分析，探索出了“358”的綜合扶貧模式，制定出產業扶貧、搬遷扶貧和定向扶貧三種扶貧路徑，注重績效評價，并提出解決瓶頸問題的對策，以期對我國精準扶貧工作起到指引作用。

關鍵詞：精準扶貧；“358”模式；產業扶貧；績效評價

中圖分類號：F232.8 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0024-02

精準扶貧是習近平總書記2013年11月在湘西調研扶貧工作時提出的。所謂精準扶貧，是指扶貧工作要做到精確、準確，即無論是扶貧對象的識別還是扶貧措施的實施都要做到精、準。精準扶貧工作全面展開已接近兩年時間，無論是理論研究還是工作實踐均取得了較好的成績。通過對恩施市龍風鎮扶貧試點所做的調查，對當前扶貧工作實踐中取得的成績和經驗進行總結，并對當前工作中面臨的瓶頸問題進行分析，提出解決瓶頸問題的對策，為放大試點效應、推進我國精準扶貧工作指引方向。

一、恩施市龍鳳鎮精準扶貧模式

2013年初，恩施市龍鳳鎮被確立為國家級綜合扶貧改革試點區域。兩年來，湖北省、恩施市（縣）、鄉各級領導群策群力，在摸清龍鳳鎮貧困人口現狀的基礎上，探索出來了“358”的綜合扶貧模式，建立了一套行之有效的扶貧機制，并取得了豐碩成果。“358”扶貧模式是指：實施三種扶貧路徑、創新五類實施機制、破解八大難題。具體內容如下。

（一）實施三種扶貧路徑

一是實施產業扶貧。對有一定發展能力的貧困對象，分村分戶制訂產業扶貧措施。 二是實施搬遷扶貧。對生產生活環境惡劣的貧困對象，實施生態搬遷扶貧。三是實施定向扶貧。對因病、因災、因殘致貧等對象，提高最低保障標準，開展大病醫療救助，實行“兜底”扶貧。

（二）創新五類實施機制

1.創新投融資機制。按照大類統籌、小類調整的原則，整合財政資金用于基礎建設和產業發展；探索將投入產業建設的財政資金按一定比例作為農民在企業或合作社中的股份，允許財政補助資金形成固定資產轉交合作社持有和管理，增加農民資本收益；探索建立國有資本投資營運公司，盤活鎮級國有資本存量，注重財政資金與擔保、再擔保政策性保險等金融手段協調配合，放大財政資金效益。

2.創新鎮村治理機制。建立優秀村醫、村教進村級班子、律師進村法律便民，農民辦事不出村“三位一體”的基層治理體系；實施社區網格物業化管理、建立民事調解等多元化公共服務組織。

3.創新農村產權交易機制。培育和發展農村產權交易市場，建立農村產權交易平臺，依法對農村山地林權、建設用地使用權、財產所有權及農村集體經濟組織的有關產權進行交易，推動城鄉生產要素合理流動，優化資源配置；建立農村股份合作社，支持農村集體經濟組織對集體資產量化折股，引導農民以資金、技術、土地、設施（設備）等生產要素入股，通過資本注入、項目補助、農業傭金、產業擔保、貸款貼息、以獎代補等形式支持新型股份合作社發展，增加農民收入。

4.創新土地綜合利用機制。依據土地利用總體規劃，探索農戶分散拆舊、集中建新的土地增減掛鉤模式，實現農戶宅基地有償退出；按照“統一規劃、分戶自建、統一驗收、兌現獎補”的辦法，探索土地整理項目農戶自建模式；按照“政府統籌、整合資金、統一實施”的原則，探索整合資金、統一實施項目模式；按照“政府監管、企業參與”的原則，探索龍頭企業或專業合作社實施土地整理項目模式。

5.創新公共服務均等化機制。構建“大校帶小校”的教育共同體，實現優質資源共享；將優質醫療資源下放到基層，建立優質醫院與鎮村醫療機構緊密型合作機制，解決基層醫務人員緊缺、醫療水平低、老百姓不信任等問題；整合社區文化、體育、科普、廣播電影電視、黨員教育活動室資源，建設村級綜合性文體服務中心。

（三）破解八大難題

1.解決“增收難”問題。結合生態產業建設實施退耕還林，發展茶葉、煙葉、蔬菜、畜牧、鄉村旅游等特色產業，加快二、三產業發展，讓貧困戶達到“三個一”（一戶1畝致富園，一戶參加1個專業合作社，一戶一年至少出欄1頭商品豬）目標；加大農民就業培訓力度，使其掌握1至2門就業技能，提高困難群眾就業能力，確保1戶特困戶有1名就業人員，帶動農民就業增收。

2.解決“上學難”問題。加快中、小學及幼兒園建設，改善貧困學生就學環境；加大貧困生助學力度，使貧困生能上學、上好學；加大職業教育助學力度，免費讓貧困學生到中等職業學校學一門致富技能。

3.解決“看病難”問題。加快鎮衛生院、村衛生室建設，積極引導貧困戶參加新型農村合作醫療，增強貧困戶就醫保障，適當降低貧困戶看病“入門”費用，適度提高貧困戶大病報銷比例，并對大病貧困戶實施“社會救助”。

4.解決“住房難”問題。整合現行扶貧搬遷、環境整治、危房改造、新農村建設、土地增減掛鉤獎補政策，分戶制定貧困戶房屋改造計劃，確保貧困戶住房達到最低住房保障要求。

5.解決“行路難”問題。加大通暢公路、村組公路建設與養護力度，消除村級經濟斷頭路，努力實現戶戶通公路、村村通班車，實現“出家門、上車門、進城門”的目標。

6.解決“飲水難”問題。加快推進水廠建設，集中解決貧困戶飲水難問題。對無法搬遷但存在飲水困難的貧困戶，建設小水窖，實現貧困戶安全飲水。

7.解決“用電難”問題。加大農村電網升級改造力度，全面解決無電人口用電問題；因地制宜實施大電網延伸工程，努力解決農村電壓不穩問題。

8.解決“留守難”問題。積極發展適合留守婦女致富的項目，開展“留守家庭生產互助活動”，創造條件讓留守婦女由“守家園”轉“建家園”；落實各項留守兒童教育和管理制度，解決留守兒童教育缺失問題；探索開展農村養老保險試點，走家庭化養老與社會化養老相結合的模式，使留守老人“老有所養、老有所樂”。

二、龍鳳鎮精準扶貧的具體措施

（一）精準識別確保扶真貧

為確保扶真貧，龍鳳鎮建立了嚴格的識別標準。立足龍鳳鎮的實際情況，將貧困人口狀況細化為25項量化指標，識別出貧困人口6，338戶、20，618人。并對貧困對象按貧困程度進行細分，其中一般貧困戶5，826戶、19，515人，特殊困難戶512戶、1，103人。同時，對各貧困戶的致貧原因進行了分析，將貧困人口分為以下幾種情況：因病、因殘、因災、因學、缺資金、缺技術、缺勞力、缺文化、無致富門路、居住環境惡劣等原因而致貧。而且，對貧困戶進行動態管理，確保進出有序。對已經脫貧的貧困戶要及時“銷號”，對因病、因災、因學等原因返貧的貧困戶要及時“掛號”，避免信息與管理錯位，確保扶貧工作不漏掉任何一個困難戶，當然也不能對已經脫貧的村民繼續進行扶持，這正是扶真貧的真諦所在。

（二）因戶施策確保真扶貧

1.對因病、因殘、因災、因學致貧的困難戶，提高最低保障標準，開展大病醫療救助，實行“兜底”扶貧，并引導特困戶至少種植一種經濟作物或養殖一類家禽，實施“四個一”結對幫扶（一名黨員干部、一家企業或單位、一家金融機構共同幫扶一戶貧困戶）。

2.對于缺資金的困難戶，開展“滴灌式”扶貧，分村分戶建立產業幫帶措施，直接將產業發展資金補助到人到戶。

3.對于缺技術、缺文化、缺勞力、無致富門路的困難戶，開展“噴灌式”和“池塘式”扶貧，實施國土整治、農業綜合開發、煙草配套等惠農項目，形成“一村一品”、“一區一園”的產業布局，并開展技術培訓。或者通過農民合法產權參股，建立新型農民專業合作組織，讓農民從規模化經營中分享紅利。

4.對于因居住環境惡劣的困難戶，堅持統一規劃、群眾自愿、差額獎補、梯次搬遷的原則，引導貧困人口向“一主兩副九個中心社區三十三個一般社區”搬遷；整合扶貧、危房改造等專項資金對搬遷戶給予差額獎補，對不同搬遷對象分類指導，鼓勵搬遷戶建設特色民居，發展配套產業，確保搬得出、穩得住、能致富。

此外，對全部困難戶實施思想扶貧，強化“經濟貧困但思想不能貧困，接受幫扶但不能依靠幫扶”，開展職業技能培訓，提升貧困對象勞動技能，鼓勵通過就業創業告別貧困，唯有如此，才能真正增強貧困戶的造血功能，亦才能真正脫離貧困。

（三）精準管理確保責任到人

精準管理是確保扶貧責任得以落實的關鍵。恩施市龍鳳鎮強化以精準扶貧為全鎮的中心工作。具體表現在：一是健全扶貧隊伍，責任到人。書記市長掛帥出征、專職副書記一線作戰，領導小組辦公室與扶貧辦合署辦公，實行市級領導精準扶貧責任全覆蓋；鄉鎮專職副書記兼任扶貧辦主任，每個鄉鎮明確2-3名干部專司其職，重點貧困村實現精準派駐扶貧工作隊、精準選派第一書記負責扶貧工作。二是制定精準扶貧作戰圖，層層簽訂“軍令狀”，推動整體扶貧工作有序進行。三是建立動態管理機制，確保貧困人口進出有序，對已經脫貧的貧困戶要及時“銷號”，對返貧的貧困戶要及時“掛號”，避免信息與管理錯位。

（四）精準考核確保扶貧效果

為了確保扶貧效果，龍鳳鎮建立了過程、結果雙向考核機制，采用定量、定性雙重評價方法進行考核。具體考核辦法是：一是將鄉鎮辦扶貧工作在目標考核中的權重調整為70%、市直單位調整為30%，定量定責，跟蹤督辦；二是將整村推進、扶貧搬遷納入政府“十大民生工程”，公開承諾，接受監督；三是制訂《貧困戶、貧困村脫貧標準及驗收辦法》，引入中介機構，進行第三方評估，確保扶貧工作如期完成，務求實效。

龍鳳鎮的精準扶貧工作開展時間盡管只有短短兩年時間，但從扶貧效果來看成績斐然。一是，至2015年底，龍鳳鎮2 499戶7 804人率先實現脫貧目標，脫貧率達到37.85%。二是，完成退耕還林2.7萬畝，整理土地1.08萬畝，種植烤煙4 250畝，新建茶園8，000畝，組建農民專業合作社57個，流轉土地五千余畝。三是，基礎設施建設方面取得較好成績，將基礎設施建設項目向重點貧困村集中，累計實施項目132個。四是，在扶貧資金籌集方面，以產業發展基金、縣域經濟調度資金建立資金池，協調銀行按1：5的比例放款，為精準扶貧提供了資金保障。五是，“律師進村法律便民”基層治理經驗在全國推廣，“兩社兩司一卡一庫一平臺”金融扶貧、農村產權交易、電商扶貧、城鄉學校醫院共同體等成果在全恩施州推廣。

三、精準扶貧實踐中的瓶頸問題及對策

（一）簡單扶貧導致脫貧假象

所謂簡單扶貧，是指對于特困戶，在幫扶過程中，扶貧責任人只是想辦法送去一定的資金、生活用品、生產資料（如種子、樹苗等），或者對其房屋進行修建、改造等等。這些措施只是對貧困戶暫時給予了輸血，暫時改善了貧困戶的生活條件，但是并不能增強其造血功能，容易造成脫貧表象，或者當年確實已經脫貧，而次年一旦離開幫扶資金和物資就會立即返貧。因此，簡單扶貧不是真扶貧，需要建立長效機制，使扶貧效果具有可持續性，只有增強貧困戶的造血功能，才能真正實現永久脫貧。

（二）貧困地區缺勞力現象普遍

在貧困人口中，大多屬于老、弱、病、殘人員，或者是留守兒童、老人，或者是五保戶老人，年輕力壯、有知識、有文化的農民外出打工使得農村出現空殼現象，這是導致農村滯后發展的重要原因。而勞動力的問題是產業扶貧的關鍵問題，也是最難解決的問題。因此，在當地辦產業吸引年輕勞動力就近就業，是當前及以后進行扶貧工作的關鍵，比如發展村級集體產業，因地制宜地創新，貧困戶從產業發展中分享成果的“盈利模式”。開展村級集體產業，需要將涉農資金、扶貧資金和其他資金整合起來，將所有能勞動的村民聚集起來，開展相應的技能培訓，由村干部或者致富能人牽頭，帶領村民們走上集體致富之路。當然，政府有必要對這種村級集體產業進行政策扶持，比如減免稅等，尤其是解決產品銷售門路問題，這是產業扶貧能否成功的關鍵。

（三）盲目投資不計績效

為了開展扶貧工作，從國家、地方各級政府、企業及社會愛心人士籌集了大量的扶貧資金，這些資金由地方各級政府來規劃使用，有些項目的開展可能僅僅是某些領導的一廂情愿（打造面子工程），并無經濟效益可言。比如，打造龍馬風情小鎮，其中將投資八千萬元左右，建設一個五星級酒店和一個商貿旅游開發小區，看來龍馬鎮并不具備旅游、休閑的條件，遠離城市、交通不便且道路極為不安全（道路狹窄、彎道多）、閉塞（不通往任何其他鄉鎮或城市）、無原生旅游景點等等。總之，在筆者看來，打造龍馬風情小鎮的旅游項目所耗巨額資金是不符合成本效益原則的。有限的資金能否用到刀刃上，應該建立配套的績效評價機制，對于每一個項目在開展前要進行可行性分析，在開展后要進行績效評價，并且要與責任人的年終考核掛鉤，避免盲目投資。

四、結語

恩施市龍鳳鎮作為全國的扶貧試點區，創造性地建立了“358”扶貧模式，通過兩年的扶貧工作實踐，取得的扶貧成效斐然。因此，“358”扶貧模式值得在恩施市乃至全國推廣。當然，扶貧工作是一項復雜的系統工程，在實踐中會出現各種各樣的難點和困境，需要針對不同的實際情況對現有的扶貧機制進行修正和補充。另外，貧困地區正好趕上了發展的大好時機，作為貧困地區的人民，應該迎難而上，抓住機遇，把產業發展起來，把經濟搞上去，在走出貧困道路的過程中扮演中堅力量。

參考文獻：

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[2] 胡建國.全面建成小康社會背景下精準扶貧實踐的難點與對策——基于安徽省安慶市精準扶貧的調查[J].重慶廣播電視大學學報，2015（8）.

[責任編輯：楊秀華]