政府購買軌道交通的可行性分析

姬媛媛

摘要：政府購買公共服務是當前國際上通用的有效解決公共服務供給不足、政府供給效率低的問題，是促進政府職能轉變、促進社會服務均等化的新途徑。軌道交通產業在公益性和盈利性雙重約束下，既要滿足產業持續發展，又要實現公共服務的目標，政府對軌道交通的購買是一種必然選擇。

關鍵詞：政府購買；軌道交通；PPP模式

中圖分類號：U26 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0022-02

一、引言

軌道交通產品的特性決定了政府必須對其給予某種購買形式，而信息不對稱使政府很難對企業的成本和產品質量進行評價，因而造成公共財政資金的低效使用。為了促使軌道交通行業在降低成本的同時提高服務質量，對此，筆者研究政府購買的一種新型模式——PPP模式，并從理論與實踐兩方面深入探討了政府采用PPP模式購買軌道交通的可行性。

二、政府購買公共服務的形式

公共服務購買形式多種多樣，發達國家應用尤為普遍，其中包括合同出租、公私合作、補貼制度和服務消費券、政府直接購買等。

（一）合同出租

合同出租（也稱服務外包）是指政府決定某種公共服務的數量和質量標準，將公共服務轉包出去，由私營部門或非營利部門與政府簽訂提供公共服務的供給合同，而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務，并依據合同對承包商的活動進行監督和管理。合同出租在美國、英國尤為普遍。

（二）公私合作

公私合作是一種特殊形式的合同出租，與合同出租不同的是，政府不需要出資購買私營部門提供的服務，而是以政府特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎建設或提供某項公共服務，并允許承包商有投資收益權。公私合作有 B O T（建設—運營—轉讓） 、BTO（建設—移交—經營）、LBO（杠桿并購）、 BOO（建設—擁有—經營）、BBO（購買—建設—經營）、TOT（移交—經營—移交） 等多種操作方式，且在德國應用得最為廣泛。

（三）補貼制度及服務消費券

補貼制度即政府對提供公共服務的市場主體進行補貼。補貼的形式也非常多樣，包括提供稅收優惠、低息貸款或貸款擔保等。在美國，提供公共服務的市場主體可以免繳聯邦和州所得稅和財產稅。

（四）政府直接購買

政府直接購買企業產品，滿足社會各個層次、各個方面的需求，對于政府扶持的能夠滿足政府自身需要的產業產品，政府可直接采購、首購和訂購。例如，日本對有自主知識產權的電子技術產品、辦公產品、節能降耗器材等的采購。

近年來，政府從政府工程、物品和服務采購開始，逐步擴大至向各種市場組織和社會組織購買與人民群眾生活密切相關的公共服務。經過幾年的實踐探索，目前公共服務實踐主要集中在發達地區的大中城市，購買公共服務的范圍已涵蓋教育、公共衛生和艾滋病防治、就業培訓、法律援助、扶貧、養老、殘疾人服務、青少年求助、社區發展、社區矯正、公共文化、城市規劃、綠化、環保、公共交通、醫療保險和政策咨詢等不同領域。

三、軌道交通采用PPP購買模式的理論可行性

PPP是 Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合作制”，學術界通常將PPP定義為一系列融資方式的總稱，2014年國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中定義PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP 模式應用于城市軌道交通領域的理論基礎如下。

（一）公共產品理論

可依據物品的效用、消費、供應的性質等特征將社會生產消費物品劃分為三類：純公共物品、準公共物品和私人物品，這是公共產品理論的精髓，主要區別如表1所示。

其中具有效用的不可分割性、消費的非競爭性與非排他性的社會物品稱為純公共物品，主要由政府提供，社會成員共同使用；具有效用的分割性、消費的競爭性和排他性的社會物品，稱為私人物品，主要由私人部門通過市場提供，個別主體使用和消費該產品和服務；具有介于兩者之間特性的社會物品稱為準公共物品，即可由政府提供，也可由政府和私營部門共同提供。城市軌道交通項目所提供的產品，能夠通過設置收費機制排除不付費消費者，也就是說誰買票誰可以乘坐。但在一定運輸能力之內，每增加一個乘客的邊際成本為零，不會影響其他乘客獲得軌道交通服務的效用，可見城市軌道交通項目是具有排他性和非競爭性的準公共產品。

（二）項目區分理論

項目區分理論是由上海市信息研究中心（2000）首次提出的，該理論認為：對產品或服務不同的城市基礎設施，采取不同的投資管理辦法。即對不同性質與特征的城市基礎設施進行區別管理。該理論根據項目的不同屬性所決定的不同投資主體、運作模式、資金渠道及歸屬等，將項目區分為經營性、準經營性與非經營性項目，具體分類如下表所示。

可見，在準經營項目中采用 PPP 模式是比較可行的。城市軌道交通項目屬于準經營性項目，可以采用 PPP 模式由政府與私營部門共同投資。由于城市軌道交通其較強的公益性，前期建設投資額大，項目特許經營期面臨著不確定性因素多，需要政府給以一定的支持，增強項目的盈利能力。

（三）可銷售性評估理論

世界銀行報告（1994）中首次提出了基礎設施可銷售性評估理論，PPP 模式的合作條件可根據交通運輸基礎設施的可銷售性來判斷，可銷售指數越高表明采用 PPP 模式的可能性越大，可銷售指數越低表明采用 PPP 模式的可能性越小。下表是交通運輸可銷售評估表，通過下表可以看出，城市軌道交通可銷售指數值達到了較高指數，表現出了較高的可銷售性。

可以看出，城市軌道交通具有較強的可銷售性，在一定的市場條件下存在私營資本介入的可能性，具體項目操作中可考慮采取特許經營 PPP 模式。

四、軌道交通采用PPP購買模式的實踐可行性

PPP模式的主要做法是政府部門與私營機構組成特殊項目的機構（SPV，也稱“項目公司”），通過引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作的公共服務開發運營方式。公私合作有多種形式，BOT、BTO、LBO、BOO、BBO、TOT。其中，BOT（Build—operate—Transfer）建造—運營—轉讓，是國際上應用廣泛的一種基礎設施投融資方式，在我國經過十幾年的發展，己經取得了一些成效。

2005 年 5 月深圳市政府與香港地鐵公司就深圳地鐵4號線項目簽訂了特許經營協議，該項目包括二期工程全長約 16km，共設10座車站，工程總投資約 60 億元。根據雙方簽署的協議，香港地鐵公司在深圳設立項目公司，以 BOT 方式投資建設 4 號線二期工程，同時深圳市政府將4號線一期工程在二期工程通車前租賃給項目公司，自二期通車之日起4 號線全線將由項目公司統一運營，并授予其 30 年的特許經營權，在整個建設和經營期內，項目公司由香港地鐵公司絕對控股。同時香港地鐵獲得 4 號線沿線局部地段的物業開發權，在整個建設和經營期內，項目公司自主經營、自負盈虧，30 年運營期滿后全部資產無償移交給深圳市政府。項目公司為一家外商獨資公司，主要從事地鐵4號線二期的工程設計和建設；對 4 號線及其設施進行運營、管理與維護；在該線設施范圍內開展零售、商鋪、廣告、站內移動通信服務、提款機服務及其他商業經營活動；沿線若干地塊的房地產開發和經營、物業管理、咨詢、與該線及其沿線若干地塊相關的業務等。

五、政府購買軌道交通的績效評估

目前國內對政府購買公共服務績效評估方法的應用性研究還比較少。由于軌道交通外部性帶來的收益很難衡量，無法采用量化分析法（計算投入與產出比），所以，對軌道交通的績效很難評價。于是，筆者決定用SWOT矩陣對政府購買軌道交通行為進行利弊分析。

我國對政府購買軌道交通的探索還處于起步階段，尚有諸多阻礙政府購買服務進一步發展的薄弱環節：政府與民眾之間的溝通渠道不暢，政府很難及時捕捉到當前社會最緊迫的福利需求；國內非營利組織發展不夠成熟，大多數組織都不具備獨立開展社會福利服務的能力；社會溝通機制不健全，社會弱勢群體的福利需求不能夠得到有效的傳遞。因此政府購買軌道交通的公共服務實踐還不能照搬西方模式，而是需要依靠地方政府、非營利組織及社區居民的共同參與，緊密合作，逐步探索適合我國國情、民情的實踐模式。

參考文獻：

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[責任編輯：金永紅]