普惠金融的法律保護研究

楊甜娜

摘 要：美國建立以《社區再投資法》《公平信用報告法》《聯邦存款保險法》為核心的普惠金融法律體系，并且得到了切實的執行，這為推動美國公平發展發揮了積極作用。

關鍵詞：普惠金融；保護；法律；美國

美國作為成熟的市場經濟國家，在普惠金融的發展道路與欠發達國家相比有自己的特色，其中最主要的就是美國在普惠金融發展過程中堅持法治的原則，以立法的形式不斷發現普惠金融中的問題，矯正普惠金融中的錯誤，完善普惠金融的運作機制。也就是說，美國普惠金融的發展過程遵循法制化路徑。在美國普惠制金融法律體系中，起核心作用的主要是《社區再投資法》《公平信用報告法》和《聯邦存款保險法》。其中《社區再投資法》主要用來規范商業銀行在中低收入社區的信貸服務，《公平信用報告法》主要用于規范監管機構、金融機構和普通消費者之間在信息公開、使用、隱私保護等方面的行為，以使得普通消費者享有平等的信息權力和隱私保護。而《聯邦存款保險法》則是規范問題金融機構的資產處置和分配的法律，這有利于在商業銀行出現風險時保護普通消費者和利益相關者的權益。可以說這三部法律基本構成了美國普惠金融法律體系的核心內容。

一、《社區再投資法》

美國《社區再投資法》是目前世界上對金融機構普惠義務規定最為全面的一部法律，其主要內容包括如何解決金融歧視和金融排斥以及如何提高普通消費者的金融服務可獲得性。

《社區再投資法》的立法背景源于美國20世紀70年代的信貸歧視和市場失靈問題。1970年起，美國金融市場上出現了金融服務的“劃紅線”和 社區不投資 ”等情況。所謂“劃紅線”和“社區不投資”是指大型商業銀行等金融機構把中低收入社區劃為金融業務的赤字區，導致金融機構對中低收入社區不投資甚至撤離。為了解決信貸歧視和市場失靈問題，美國國會通過了聯邦法律《社區再投資法》。《社區再投資法》規定存款性金融機構不能把落后地區劃為紅線區，突出了對中低收入社區的金融權利保護，確保其居民能夠享有平等的信貸等金融服務的需求。

二、《公平信用報告法》

市場經濟是信用經濟，信用是市場經濟的基石。在市場經濟中，潛在的債權人一般在和消費者建立長期業務關系之前，總要尋求了解關于消費者的信息，以便判斷其信用。在金融市場，作為資金需求方的金融消費者和作為資金供給方的金融債權人或者其他金融權利人之間達成交易的基礎也是信用，而且，金融市場對信用信息的依賴更強。鑒于此，調整金融供給者與金融消費者之間信用關系的法律對于金融市場的有效運行至關重要。美國《公平信用報告法》就是一部典型的調整市場經濟信用關系的法律。

《公平信用報告法》規制消費者信用報告以及其他保密信用信息的披露和使用。該法于1971年首次頒布，是美國聯邦政府規制信用報告產業的第一次重要舉措。其規制信用機構和消費者信用報告使用者的行為，并保護消費者的權利免受信用機構和消費者信用報告使用者的不當影響。也就是說，該法旨在調整消費者、消費者信用發布者以及消費者信用使用者三者之間的法律關系，明確三者之間的權利、義務和責任，以便建立健康的市場經濟信用體系。

《公平信用報告法》對于金融市場，尤其是普惠金融的發展具有重要意義。美國國會在制定《公平信用報告法》的時候，對該法的重要性以及立法目標做了如下陳述，認為，信用報告的準確性和公平性的重要性在于：①銀行系統依賴公平和準確的信用報告。因為不準確的信用報告直接損害銀行系統的效率；不公平的信用匯報方法損害公眾的信心，而公眾的信心對銀行系統的持續運行至關重要。②必須建立一個精巧的機制用來調查和評估消費者的信用。③消費者信用報告機構對于搜集和評估消費者信用以及其他信息至關重要。④有必要確保消費者信用報告機構盡心盡責，在搜集和報告消費者信用的時候做到公平、平等，并尊重消費者的隱私權。國會認為，該法的目標就在于通過合理的程序設計，要求消費者信用報告機構以對消費者公平和平等的方式滿足市場對消費者信用、個人、保險以及其他信息的需求。

三、《聯邦存款保險法案》和《多德—弗蘭克法案》

《聯邦存款保險法案》是美國救助問題商業銀行的基礎性法律，確立了其基本救助模式。根據《聯邦存款保險法案》的規定，要成立聯邦存款保險公司并設立存款保險基金，由該保險公司及其所屬保險基金承擔對問題商業銀行的救助職能。存款保險基金主要由投保銀行繳納的保險以及儲戶繳納的存款保險組成。

聯邦存款保險公司處置問題商業銀行最通行的做法分為四個方面：①保險公司為問題商業銀行提供融資，所需資金由存款保險基金承擔；②保險公司幫助聯系其他銀行購買問題商業銀行的存款和貸款；③保險公司清算處理其余的財產；④關閉問題商業銀行并按照清償順序向利益相關人分配資產。從破產重整的法律程序來看，聯邦存款保險公司承擔了清算接管人的職能。

《聯邦存款保險法案》是對問題商業銀行的救助法案，但對于蘊藏較大風險的其他金融機構則缺乏有效成熟的救助模式。2008年金融危機促使美國更加認識到非銀行金融機構救助的重要性。為此美國對其金融法律制度作了全方位的改革，在此基礎上形成了《多德—弗蘭克法案》。該法案在聯邦存款保險法案的基礎上制定了有序清算制度。根據有序清算制度，除了商業銀行，其他金融機構也試用聯邦存款保險公司牽頭的救助模式。美國聯邦存款法案模式下的問題金融機構救助機制對于社區范圍內的中小金融機構穩健經營起到了安全閥的作用，這種機制有效地解決了中小金融機構開展普惠金融可能產生的風險問題。