法律監督調查、審查、處分工作機制的構建

李思陽

內容摘要：我國現行的法律監督制度不能滿足現實需要，法律監督的事后性、法律監督手段的滯而使法律監督在社會關系損害、社會財富浪費、行政成本增加后顯得成效受損。可以說，現行法律監督是對結果的監督，而不是過程的監督。因此，在現有法律賦予的檢察機關法律監督權框架下構建法律監督調查、審查、處分工作機制，實現履行職能過程的監督，這樣才能使檢察機關面對人民的新要求新期待而不斷發展和完善法律監督職能，更好地服務大局、化解社會矛盾、促進社會和諧穩定。

關鍵詞：法律監督 調查 審查 處分

我國現行的法律監督制度并不完善，法律監督機制存在缺陷，致使法律監督并不能滿足現實需要，法律監督的事后性、法律監督手段的滯后而使法律監督在社會關系損害、社會財富浪費、行政成本增加后顯得成效受損。在原有法律監督體制下，如何立足完善法律監督職能實現檢察機關的監督權？結合我國現狀，筆者認為構建法律監督調查、審查、處分工作機制應當是目前完善檢察機關監督權的可探討方法。

一、構建法律監督調查、審查、處分工作機制的意義

法律監督調查從屬于檢察機關監督職能，是檢察機關法律監督職能的自然延伸，是依照法定程序對司法機關、行政機關行使權力的過程、程序或某一行業、某一領域存在的問題的發現、核實、糾正或保護的工作機制。法律監督審查，是指檢察機關通過對涉及民生的重大項目領域、公共機構等部門的工作制度和程序進行檢查、分析、核對，提出意見和建議并監督這些制度和程序運行的工作機制。法律監督處分，是指檢察機關在履行法律監督職能過程中所擁有的對經調查、審查后的整個行為進行處理的權力，也就是經調查、審查后行使法律監督職能的工作機制。

從上述法律監督調查、審查、處分的概念來看，法律監督調查、審查、處分工作機制不是檢察機關自行設置的一項新職權，而是檢察機關法律監督權的重要組成部分。作為一種工作方法，它是檢察機關加大監督力度的重要手段，將憲法和法律規定的抽象的、原則的法律監督權轉化為具體的、可操作的制度和規范，通過發現、核實、糾正訴訟和行政活動中的違法行為，促進公正廉潔執法，維護社會公平正義。“法律監督調查是檢察室開展工作的有益探索，向地方黨委寫出調研報告，向相關職能部門特別是負有社會管理和化解矛盾糾紛、平衡利益關系的職能部門提出檢察建議，這是法律監督促進社會管理創新，督促職能部門勤政廉政，解決基層突出矛盾的一個行之有效的方法。調查權本身就是法律監督的重要組成部分，沒有調查就沒有發言權，監督要有針對性，要有的放矢，要把問題找準，提出中肯的、有建設性的建議，推動矛盾糾紛的化解，推動治安環境的整治，推動社會管理創新。”[1]

二、法律監督調查、審查、處分權的性質與特征

（一）法律監督調查、審查、處分權的性質

法律監督調查、審查、處分權的性質應界定為監督權，而非偵查權。偵查權行使的對象是犯罪行為，而調查、審查、處分權行使的對象是違法行為或者性質不明的行為，其目的是通過調查、收集證據以明確調查對象的定性問題，為行使糾正權、建議權等監督權提供充分的依據。因此調查、審查、處分權是真正實現監督權的必然前提，監督權是調查、審查、處分權的必然歸宿，沒有監督權，行使調查、審查、處分權就是無的放矢，而不行使調查、審查、處分權，監督權也無從談起。調查、審查、處分權是監督權的形式和表現，兩者是手段和目的、形式和內容的關系。

（二）法律監督調查、審查、處分權的特征

法律監督調查、審查、處分權有六個特征：一是預防性，調查、審查、處分是對過程的監督，而不是對結果的監督，也正因為這種前置性監督從而使其具備了預防作用，克服了法律監督的事后性、法律監督手段的滯后，也使法律監督在產生嚴重后果前就發揮作用，避免社會關系損害、社會財富的浪費、行政成本的增加；二是參與性，如前所述，調查、審查、處分是對過程的監督，而不是對結果的監督，在整個執法活動或行使公職活動中行使該權力，其監督權得以充分發揮，公職行為依法充分進行；三是適度性，調查、審查、處分是柔性而不是剛性的，要立足于檢察職能，而不能超越檢察職能變成強行干預；四是保護性，對整個社會關系而言，調查、審查、處分的預防作用也使其起到保護社會關系不致被破壞的作用；五是程序性，調查、審查、處分權的行使必須遵循一定的程序，依法進行；六是制度性，要有很嚴密完善的制度，每一個程序都要有保障和監督。

三、法律監督調查、審查、處分工作機制應遵循的原則和程序

（一）法律監督調查、審查、處分工作機制應遵循的原則

1.客觀中立原則。即檢察機關在行使監督權時，其角色應是中立者，因此對于所調查、審查、處分行為應奉行客觀中立的原則予以監督。

2.及時原則。即法律監督調查應該及時進行，過度的拖延將有可能使嚴重的程序違法導致行為無效甚至被撤消的嚴重后果。

3.適當性原則。指在行使法律監督調查權的過程中應嚴格控制調查手段，防止將調查與偵查混同，嚴禁采取人身強制措施。

（二）法律監督調查、審查、處分工作機制應遵循的程序

1.調查應遵循的程序。檢察機關法律監督調查權的啟動可依職權啟動，也可依當事人的申請啟動。調查要針對群眾反映突出的普遍性問題、涉及民生的重要政策的執行過程、行政機關履行公務的過程。檢察機關行使法律監督權的事由的出現，即可視為調查權啟動的時間條件已經具備；檢察機關應首先對法定事由進行書面審查，判斷其是否達到啟動調查權的標準，而后才可啟動調查權，通過調查加深或抵消書面審查所形成的判斷，從而進行或不進行法律監督。調查權的啟動應遵循快速、便捷的原則，這是其監督權的性質所要求的，經過檢察長批準后登記即可。

關于檢察機關法律監督調查權的啟動線索來源，筆者認為可以借鑒香港廉政公署的做法，設一個舉報熱線，24小時專人值班，要求對打進來的電話全部進行錄音并記錄，不允許有任何漏記。每天把前一天的舉報逐個分析，看提供的材料充不充足，投訴的行為是否屬于檢察院職責范圍等來確定是否需要調查。[2]

另外，檢察機關對于程序性事實的調查應采取詢問、調閱案卷、要求匯報的方式進行。調查不同于偵查，不是國家追究犯罪的行為，因此不能啟用偵查手段和人身強制措施。調查的對象是程序違法行為，這類行為往往發生在履行職務過程中，對其調查原則上應不妨礙正常工作的進行。調查是整個工作機制中的基礎，是處分的依據，因此，一定要注意以下幾個方面：

（1）在調查工作中，首先要明確調查的內涵、目的和主體，確保調查工作依法規范進行，其次要明確調查的對象、程序、措施和期限，增強調查的可操作性。

（2）開展調查遵循審批程序，制定調查方案，收集相關資料，擬寫調查報告和運用調查報告等程序進行。在調查過程中，可以進行詢問、查詢、座談、調取有關材料，也可以商請有關部門進行審核、勘驗、鑒定。

（3）調查工作要嚴格遵守調查程序和紀律，不得泄露調查中知悉的案情或個人隱私，更不能借調查手段謀取利益。

（4）要緊緊圍繞黨委政府關注的反腐敗工作重點，社會關注、群眾反映強烈的熱點、難點問題，找準切入點和突破口開展調查審查；結合查處的系統性、行業性案件，針對群眾反映有問題的重點部門、重點崗位和重點人員進行調查；結合有群眾反映的企業改制、招商引資、國有資產處置等重大活動以及群眾最關注、隱患較多的部門或單位進行調查；針對當前構建和諧社會中各項工作環節可能產生職務犯罪開展調查。

（5）法律監督調查與行使法律監督過程中的調查是不同的。如前所述，前者具有前置性，后者具有事后性；前者一般應在發現違法問題時啟動，后者是依案件需要啟動收集證據。

2.審查應遵循的程序。審查并不是調查的延伸，而是跟調查平行的另一種機制。檢察機關的審查是對工作制度和程序運作情況的審查，在預防當中承擔治本的功能。

（1）法律監督審查與法院的司法審查不同。首先，司法審查制度是一種國家權力對另一種國家權力的監督制約制度，即法院通過訴訟程序審查并糾正不法行政行為，以保護公民和組織的合法權益免受國家行政機關侵害并維護其合法權益的行政行為，支持行政機關依法行政。法律監督審查則是檢察機關對有關領域、機構工作制度和程序進行的核實、核對，是一種程序性工作；其次，法院所享有的司法審查權是被動司法審查權，而檢察院的法律監督審查是主動的審查權；再次，人民法院行使司法審查權只能在審理行政案件的行政訴訟、行政賠償訴訟過程中進行，而法律監督審查并不是訴訟過程的審查；最后，檢察院的審查，主要立足于預防職務犯罪，而法院的司法審查主要立足于支持依法行政。

（2）審查要注意的兩個問題。一是審查人員由檢察人員組成，并專職從事審查工作。二是審查的主動性。審查并不一定要依當事人或有關人員的申請或舉報才能進行，而是針對一些涉及民生領域的重點工程、重點項目、公共機構，檢察機關可依職權對其工作制度和工作程序主動介入進行法律監督。比如，目前海南省在深入推進國際旅游島的建設，有許多的工程和項目，涉及征地補償款的發放等成為貪污和挪用公款罪的高發段，在這個時候，檢察機關就可以介入對其所開展工作所依賴的工作制度和程序做以審查，提供如何防止職務犯罪的意見以及加強管理的相關措施。三是審查不僅要書面審查，而且還要進行實地考察或對相前人員進行詢問。

（3）審查的步驟。一是選定審查的課題。在審查之前，先確定哪些領域和機構、部門屬于職務犯罪高發階段，選定哪些制度和程序需要進行研究。確定的途徑可以是檢察機關反貪、反瀆部門的案件，可以是一些公共機構、相關機關主動提出要求審查，可以是本部門經常關注的各種制度和程序可能發生的變更。二是要針對所審查的機關、內容的不同而制訂審查方案。方案包括研究審查的范圍、要點、方法、進度以及審查的人員等。三是搜集可作相關制度、工作程序背景研究的文件、被審查機關的相關工作報告以及被審查單位相關人員的意見和建議，如果被審查單位有相對方，在必要時還可以向相對方進行詢問調查。四是分析、比對、研究所搜集的資料，找出可能引發職務犯罪的癥結，由審查人員對分析結果進行商討，有必要時可邀請相關專家、學者或實踐工作者。五是針對分析結果，做出客觀詳實的審查報告。審查報告的制作、審批和使用應當規范，增強對策的實效性和科學性。

3.處分應遵循的程序。調查或審查的結果都可能引發處分這一程序。經調查或審查發現沒有違法事實的，終止調查、審查；經調查確認違法，行使法律監督職能，在調查的基礎上，向黨委和上級機關提出“法律監督意見書”；對于審查過程中發現被審查單位的工作制度和程序有容易引發職務犯罪的漏洞或不完善，提出“法律監督意見書”，建議修訂或改良；調查、審查發現有涉嫌犯罪嫌疑的，作為線索轉交偵查部門進行偵查。此過程的證明標準只要求主觀上認為有犯罪可能即可，不要求有明確的事實和證據，否則調查、審查權就會異化為偵查權。在行使處分權時，要注意對于審查中所發現的問題，經領導批準后采取向有關單位發出“法律監督意見書”的形式。

我們知道，檢察機關履行法律監督職能的重要手段和形式是檢察建議書和糾正違法通知書。筆者在上文提出的“法律監督意見書”可以做為檢察建議書和糾正違法通知書的補充來完善檢察機關的法律監督權，即檢察機關在履行調查、審查權后的一種處分權。法律監督意見書，是指人民檢察院在履行法律監督職責中，在經過調查或審查后針對一般違法行為或有關工作制度和程序的漏洞、違法或不完善而依法向有關機關提出糾正其違法意見時而制作的非訴訟法律文書。在行使處分權時要重視落實法律監督意見書，即每件通過法律監督意見書來化解社會矛盾的案件辦結后，都要督促意見的落實，鞏固取得的成果。

注釋：

[1]海南省人民檢察院：《馬勇霞檢察長在三亞調研時講話整理稿》，載《海南省人民檢察院辦公室通報》2011年第12期。

[2]參見樂欣：《制度、觀念與反貪污》，來源于濟南市職務犯罪預防網，訪問日期：2014年11月24日。