檢察機(jī)關(guān)推行申訴律師代理制度的研究

盛從亮 孫倩

內(nèi)容摘要：我國(guó)的刑事申訴制度在實(shí)現(xiàn)司法公正和提高效率方面存在著某些不足，造成了一些正當(dāng)?shù)纳暝V依法辦理難度大，一些不正當(dāng)?shù)纳暝V又無(wú)法抑制，使涉檢信訪大量產(chǎn)生，這既無(wú)法充分保護(hù)公民申訴權(quán)的行使，又影響了司法機(jī)關(guān)的正常工作秩序。因此，完善我國(guó)的刑事申訴制度就十分迫切和必要。本文僅擬對(duì)基層檢察院建立刑事申訴律師代理制度進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 刑事申訴 律師代理

律師代理刑事申訴案件，既可以拓寬律師的業(yè)務(wù)范圍，又可以滿足群眾在申訴過(guò)程中對(duì)法律服務(wù)的需求，還可以為司法機(jī)關(guān)糾正冤、假、錯(cuò)案提供重要的信息來(lái)源。但是，在實(shí)踐中，因?yàn)榉梢?guī)定的不完善、對(duì)申訴代理的認(rèn)知有偏差等原因，刑事申訴代理十分少見(jiàn)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)申訴案件實(shí)行律師代理予以明確化。

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)行申訴案件律師代理制度的現(xiàn)實(shí)必要性

作為在辦案一線的基層檢察院，在接訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分弱勢(shì)群體和困難群眾的訴求于法有據(jù)，但是其訴求并不屬于檢察業(yè)務(wù)范圍；又或者是法院的判決、裁定基本正確，但是因不符合心理預(yù)期，不愿接受。這部分群眾因?yàn)榍啡狈芍R(shí)，不懂得如何正確維護(hù)自己的合法權(quán)益，又因條件限制無(wú)法聘請(qǐng)律師。他們對(duì)自身問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，只執(zhí)拗的認(rèn)為是執(zhí)法不公，他們很多都把檢察機(jī)關(guān)視為最后的“救命稻草”，往往言辭激烈、情緒偏執(zhí)。如果檢察機(jī)關(guān)只是簡(jiǎn)單的一推了之，雖然依法有據(jù)，但是事情卻遠(yuǎn)沒(méi)有解決，甚至可能因此加劇其纏訪、鬧訪甚至是極端行為。面對(duì)這種情況，推行申訴律師代理制度就具有現(xiàn)實(shí)必要性。一是律師絕大多數(shù)是案件的參與者，實(shí)行代理制度后，他們可以將確有問(wèn)題的判決、裁定向檢察機(jī)關(guān)提出申訴，把申訴案件的當(dāng)事人正確引導(dǎo)進(jìn)入訴訟，減少了當(dāng)事人因缺乏法律知識(shí)等原因而產(chǎn)生的過(guò)激過(guò)火行為，也大大擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)的案件來(lái)源；二是律師熟悉他所代理案件的整個(gè)過(guò)程，能夠清楚闡述案件發(fā)生的前因后果，能夠從案件的事實(shí)、法律適用和法定程序等方面指出錯(cuò)誤所在，對(duì)檢察機(jī)關(guān)正確辦理案件有參考意義，有助于提高檢察人員的工作效率；三是對(duì)基本正確的法院判決、裁定，但是當(dāng)事人不愿接受的，或是不符合申訴條件的，律師作為第三方，可以做好當(dāng)事人的心理轉(zhuǎn)化工作，讓其服判息訴，以避免無(wú)休止的申訴，更好的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、建立申訴律師代理制度的保障銜接機(jī)制

（一）建立律師參與涉檢信訪接待的全程機(jī)制

從當(dāng)前司法實(shí)踐來(lái)看，有些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始施行了律師參與涉檢信訪接待制度，但大多都是采取在固定時(shí)間安排1-2名律師到信訪接待部門(mén)臨時(shí)值班，為上訪群眾提供免費(fèi)的法律服務(wù)這一模式。盡管采取這一模式取得了一些成績(jī)，但也暴露出了兩個(gè)方面的主要問(wèn)題：一是服務(wù)數(shù)量難以滿足需求；二是服務(wù)質(zhì)量難以得到保障。

針對(duì)上述弊端，建議建立一種律師參與涉檢信訪接待的全程工作機(jī)制。一是建立相對(duì)固定的接訪律師隊(duì)伍。涉法信訪事項(xiàng)涉及大量國(guó)家法律、法規(guī)和政策，不宜采取律師臨時(shí)值班接待的方式，建議指定專門(mén)的律師事務(wù)所開(kāi)展這項(xiàng)工作，對(duì)從事涉檢信訪法律服務(wù)的律師應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格挑選，并進(jìn)行必要的培訓(xùn)。二是把律師參與涉檢信訪接待的時(shí)間前移。改變以往律師到接待工作部門(mén)簡(jiǎn)單接待的做法，把甄別涉檢信訪來(lái)源的職能剝離出來(lái)轉(zhuǎn)移給律師，使律師的法律服務(wù)成為涉檢信訪事項(xiàng)辦理過(guò)程中的已到前置程序。并通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范涉檢信訪處理程序，合理區(qū)分信訪處理事項(xiàng)和進(jìn)入司法程序事項(xiàng)，能有效減少涉法信訪事項(xiàng)久拖不決的現(xiàn)象，大大縮減涉檢信訪事項(xiàng)的處理周期，提高處理涉法信訪的效率。三是強(qiáng)化律師法律評(píng)估意見(jiàn)的執(zhí)行。律師在參與涉法信訪中作出的法律評(píng)估意見(jiàn)，有關(guān)部門(mén)要給予應(yīng)有的重視和采納。對(duì)法律評(píng)估意見(jiàn)有異議的，可以協(xié)商解決。四是建立法律評(píng)估意見(jiàn)的責(zé)任追究制度。為保證律師的法律服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)實(shí)行責(zé)任追究制度。法律評(píng)估意見(jiàn)有錯(cuò)誤的，要由出具意見(jiàn)的律師（律師事務(wù)所）承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

（二）完善申訴人法律援助機(jī)制

其一是進(jìn)一步完善法律，拓寬法律援助的范圍。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)法律援助的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》、《律師法》、《法律援助條例》和《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》中。但是，這種條文列舉式的規(guī)定方式不能完全反映法律援助的重點(diǎn)，縮小了法律援助的范圍。實(shí)踐中，法律援助的案件也大多僅局限于法院指定辯護(hù)的五種人，其他人接受法律援助的情況極少。此外，對(duì)“經(jīng)濟(jì)困難”的嚴(yán)格審查，也從另一方面縮小了法律援助的范圍。

其二是加強(qiáng)與司法部門(mén)的協(xié)作，檢察監(jiān)督與申訴法律援助的銜接工作。一方面，可以采取聯(lián)合會(huì)簽的方式，將法律援助機(jī)構(gòu)建議當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的情形、檢察機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助的情形以及辦理法律援助申訴案件的具體流程等予以明確，以便申訴法律援助制度具有更強(qiáng)的可操作性。另一方面，可以依托司法局，通過(guò)法律援助中心協(xié)調(diào)，與司法局所轄的律師事務(wù)所、法律服務(wù)所或司法所建立“申訴便民聯(lián)系點(diǎn)”，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與各法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。

其三是加大宣傳力度，使法律援助形成社會(huì)氛圍。由于我國(guó)各新聞媒介對(duì)法律援助著墨甚少，目前仍有相當(dāng)多的百姓不知法律援助是什么，致使一些經(jīng)濟(jì)困難的申訴人錯(cuò)過(guò)了尋求法律幫助的機(jī)會(huì)。為此，筆者建議，要努力通過(guò)各種渠道加大宣傳的力度，不斷提高人民群眾的知曉率。一方面，廣播、電視、報(bào)刊、雜志等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等新型網(wǎng)絡(luò)媒體，應(yīng)定期地刊登一些有關(guān)法律援助的知識(shí)、新聞和公益廣告，介紹一些法律援助的法律法規(guī)。另一方面，檢察院和司法局等職能部門(mén)也應(yīng)加大自己的在這方面的宣傳力度，并在法律宣傳周、公眾開(kāi)放日和進(jìn)行普法宣傳時(shí)增加法律援助的內(nèi)容。

（三）建立律師參與信訪的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和申訴代理律師獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

一方面，律師事務(wù)所是盈利性組織，律師參與信訪工作的無(wú)償性和律所、律師對(duì)盈利性的追求之間存在矛盾，這在一定程度上影響了律師參與的積極性。建議將律師參與涉法信訪工作的報(bào)酬納入財(cái)政預(yù)算，建立政府對(duì)信訪法律服務(wù)的最低經(jīng)費(fèi)保障，由國(guó)家購(gòu)買(mǎi)其法律服務(wù)，將所需經(jīng)費(fèi)撥付給所確定的律師事務(wù)所，以調(diào)動(dòng)律師的工作積極性；另一方面，律師代理申訴，客觀上其起到了舉報(bào)人的作用，極大程度的促進(jìn)了檢察工作的發(fā)展。建議對(duì)申訴代理工作有突出貢獻(xiàn)，特別是提供案源數(shù)量多，質(zhì)量好的律師給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，肯定其代理申訴行為的社會(huì)價(jià)值，激發(fā)其代理申訴的熱情。

三、推行申訴律師代理制度應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）明確律師申訴代理的范疇

我國(guó)法律規(guī)定了兩種不同性質(zhì)的申訴：一種是行政申訴。另一種是司法申訴。但是，并不是所有的申訴都可以律師代理，只有對(duì)生效判決、裁定的申訴才屬于律師代理申訴業(yè)務(wù)的范圍。因?yàn)椤堵蓭煼ā返?5條第4項(xiàng)規(guī)定的是“代理各類訴訟案件的申訴”，這樣訴訟外的申訴（如行政申訴）當(dāng)然被排除在外；同時(shí)如果我們對(duì)條文的文字仔細(xì)分析也可看出立法的原意并不包括訴訟過(guò)程中的申訴，即不包括偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴。因?yàn)闂l文中提的是代理各類訴訟案件的申訴，而并非提的是代理各類訴訟中（或各類訴訟）的申訴，即它隱指是代理對(duì)各類已作出最終處理的整個(gè)訴訟案件的申訴。并且我們從《律師法》第25條對(duì)律師的其他業(yè)務(wù)的規(guī)定也可看出，代理偵查階段的申訴是屬于律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)中“刑事法律幫助”的內(nèi)容，代理審查起訴階段對(duì)不起訴決定的申訴則屬于律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)中“刑事訴訟代理”的內(nèi)容。故如果把偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴都?xì)w口到第四項(xiàng)業(yè)務(wù)“申訴代理”中去的話，勢(shì)必造成律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)和第四項(xiàng)業(yè)務(wù)部分內(nèi)容的重疊，這在邏輯上也是講不通的。

（二）明確檢察監(jiān)督權(quán)與申訴代理的區(qū)別

要使申訴律師代理制度朝健康方向穩(wěn)步發(fā)展，必須要正確處理好律師代理申訴和檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督之間的關(guān)系。首先，檢察監(jiān)督權(quán)的行使與律師代理職能的行使是由區(qū)別的，不能把律師當(dāng)做檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的代表，完全依賴律師的調(diào)查取證。同時(shí)，也不必事必躬親，導(dǎo)致申訴代理制度形同虛設(shè)。其次，申訴律師代理制度不能失去監(jiān)督和制約。在建立申訴律師代理制度的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注意和律師保持相應(yīng)的距離，加強(qiáng)群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促使律師代理申訴制度朝制度化、法制化方向有序發(fā)展。