試論訴訟制度改革背景下案管工作職能之強化

曹蘇明 周霞琴

內容摘要：“以審判為中心”的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會做出的一項重大決定，對檢察工作各方面帶來深刻影響，突出表現在對案件質量要求的提高。這對肩負著案件質量監督管理職責的案管部門來說，無疑是極好的發展機遇，同時受人員結構、意識理念、體制機制的掣肘，也面臨著極大的挑戰。案管部門應抓住發展機遇，進一步強化流程監控和質量評查兩大職能，從促進程序公正和保障實體公正兩方面共同著力，在提升檢察機關的整體辦案質量上保駕護航。

關鍵詞：審判中心 案件質量 流程監控 質量評查

“以審判為中心”是由司法審判權的判斷和裁決性質所決定的，是指在我國《憲法》規定的“分工負責、互相配合、互相制約”的前提下，訴訟的各個階段都要以法院的庭審和裁決關于事實認定和法律適用的要求和標準進行，確保案件質量，防止錯案的發生。[1]“以審判為中心”是對我國刑事訴訟實踐中長期存在的“偵查中心主義”的糾偏和修正，這一重大訴訟制度改革對檢察工作產生深遠影響。

一、“以審判為中心”對案管工作的機遇和挑戰

以“審判為中心”的訴訟制度改革對案管工作來說機遇與挑戰并存。

先說機遇。一方面，公檢法之間的關系將發生變化。原來檢察機關和法院重配合輕監督的局面將被打破，法院會更趨客觀中立，處于居中裁判的角色；而檢察機關和偵查機關作為大控方，將更加重視審前合作，檢察機關自身的偵查模式將隨之發生轉變，并會強化對公安偵查取證的監督引導。另一方面，隨著庭審的實質化，法庭抗辯將更為激烈，律師對案件程序、法律適用、事實認定上的詰難將越來越多，檢察機關出庭應訴難度增加。這就要求檢察機關在偵查、逮捕、公訴各環節都要嚴格把關，確保案件無論在程序上還是在實體上都能經得起法庭審判的檢驗。案管部門自成立之初，就被賦予了對檢察機關辦理案件進行監督管理的職責，其對辦案節點的全程監控、對案件質量的事后評查職責在實踐中較好的發揮了檢察機關案件質量“控制閥”的作用。因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管工作的重要性和價值將進一步得到領導層面和業務部門的普遍認可，案管工作大有作為。

再說挑戰。第一，人員配備尚不能完全匹配其職責要求。案管部門成立之時，不少檢察機關對其職責定位認識還不夠明確，重服務，輕監督，人員配置上呈現輔助人員多，精通業務人員少，老人多、年輕骨干少的特點。加之人員流動性大，監督工作難以有效開展。第二，監督意識和監督能力尚不能適應工作要求。一方面，部分同志對案管工作重要性認識不充分，監督意識不足，不愿監督、不敢監督；另一方面，受自身業務能力的限制，部分同志履行監督職責時往往浮于表面、流于形式，糾結于細枝末節，監督的廣度和深度不足。第三，相關配套機制不健全，監督尚未達到預期效果。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》從立法上明確案管部門流程監控和質量評查的職責，但很多檢察機關尚未制定細化的工作辦法和配套制度，導致在執行中缺乏明確的標準和依據，并且監督結果還未真正與個人考核掛鉤，監督剛性不足，尚未達到預期效果。

因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管部門應從理念教育、人員配置、制度建設、成果轉化等各方面進一步強化流程監控和質量評查工作，提升檢察機關的整體案件質量。

二、加強流程監控工作，促進程序公正

案管部門的流程監控是指建立在辦案全程管理基礎上，以第三方視角保證程序公正的同步、動態監督，是對傳統的事后、靜態監督的一種補充和完善。案管部門成立時，依托于信息化的動態監管便成為其基礎職能，在確保辦案程序合法、防止辦案超期等方面發揮了重要作用，但是仍有很大的拓展空間。

（一）配備專職人員，提高監督意識和監督能力

案管部門流程監控工作，以及下文將要論述的質量評查工作，都涉及到對具體案件的程序評價和實體評判，對專業能力要求很高。各地檢察機關要以司法員額制改革為契機，配備業務能力強的專職流程監控檢察官和質量評查檢察官，并根據本地辦案數量、部門編制實際配備必要的檢察官助理和書記員。

工欲善其事必先利其器，在人員配置到位的同時，還要著力加強監督意識和監督能力的培養。一方面，要在案管部門內部加大對案管工作職責和工作重要性的教育學習，樹立愿意監督、敢于監督的理念和意識，真正理解認同案管內部監督工作的意義，能夠坦然面對來自業務部門的質疑；另一方面，要加大對流程監控、質量評查等崗位檢察官、檢察官助理的業務學習和培訓力度，提高監督的能力和水平，讓業務部門心服口服的接受監督結果，樹立部門權威。

（二）制定流程監控工作辦法，細化監控內容和方式

開展流程監控工作，必須要有明確具體的工作規定進行指導，以強化對檢察權運行的即時性、過程性、系統性監管。以上海檢察機關為例，在總結歷年流程監控工作經驗教訓的基礎上，制定了面向三級院的《上海市檢察機關辦案流程監控工作辦法（試行）》，對流程監控的機構職責、監控內容、監控方式等進行了細化，可供各地檢察機關借鑒：

1.細化監控內容。案管部門的流程監控在案件受理時啟動，至案件辦結時結束，貫穿案件辦理全過程，重點監控是否依法適用強制措施和偵查措施，是否依法保障律師執業權利，是否依法查封、扣押、凍結、處理涉案財物，是否依法履行法律監督職責，是否切實保障訴訟參與人合法權益等方面。主要限于程序性、規范性方面錯漏及個別實體明顯錯漏的糾正，及時發現和糾正不符合法律規定的辦案行為。

2.明確監控方式。依托統一業務應用系統、AJ2013統計系統、流程監控軟件等信息化手段開展流程監控工作，同步跟蹤審查辦案程序的執行情況，全面記錄檢察官辦案數量、質量、效果等信息，將全部案件和辦案活動納入全程、統一、實時、動態管理和監督，形成全方位、無盲點的案件流程監控體系，將案件最終處理結果違法的可能性降到最低。

（三）加強流程監控工作相關機制的建設

1.建立和業務部門的溝通協作機制。以上海檢察機關為例，各級院均建立了流程監控工作例會制度，由案管部門流程監管員、辦公室保密辦工作人員、各業務部門流程監管員等相關人員參加，每月或每季度召開一次，也可視情臨時召開。通過工作例會，加強和業務部門事前、事中、事后的充分溝通，對于普遍性、突出性問題及時統一認識，對于案件超期、程序違法等嚴重問題及時予以糾正，將違法問題解決在審判之前，避免庭審陷入被動。

2.建立流程監控情況通報和反饋機制。一方面，案管部門將日常性動態監控中發現的問題視情節輕重分別制作《案件流程監控通知書》、《案件流程違法通知書》發送業務部門，將一段時期內發現的問題或一類突出問題定期進行梳理，制發案件辦理情況通報，并提出有針對性的建議和意見。另一方面，督促業務部門對通報問題進行排查分析，提出整改措施反饋案管部門。通過這樣的雙向溝通機制，發揮案管部門橫向監控和業務部門縱向監控的合力作用，逐步減少，直至杜絕程序不規范問題和案件超期等問題。

3.建立司法檔案制度。流程監控、質量評查結果必須和每一位檢察官的業績考核掛鉤，才能轉化成推動案件質量提高的內在原動力。在全面鋪開的以司法責任制為“牛鼻子”的司法改革背景下，各地檢察機關應盡快建立、完善司法檔案管理規定，進一步提升案件監控、評查結果在業務研判、案件管理、業績考核、人員培訓等方面的應用度，建立科學的評估機制，將監控、評查結果盡可能細化、量化，和個案評鑒、司法檔案掛鉤，和檢察官獎懲直接對接。

三、加強質量評查工作，保障實體公正

眾所周知，以“審判為中心”的訴訟制度改革是在一些冤錯案件陸續披露，社會各界廣泛關注的大背景下提出的，是對各界避免冤錯案件吁求的一種宏觀上的制度回應[2]。在這一背景之下，進一步加強案件質量評查工作，充分發揮其“糾錯、問責、規范”作用，倒逼業務部門提高案件質量非常有現實意義，可以從源頭上防止事實不清、證據不足的案件或者違反法律程序的案件“帶病”進入審判程序。

（一）明確案件質量評查的職能定位

1.明確案件質量評查和案件辦理的關系。案件質量評查，又稱為案件質量監督管理或案件質量內部監督，屬于案件質量管理的范疇，是圍繞案件辦理所進行的監督和服務行為，其本質是一個管理學的概念。而案件辦理則是承辦人圍繞著案件事實所進行的認定和法律適用過程，其本質是一個刑事訴訟法學的概念[3]。因此案件質量評查并不是干涉、代替案件的審查辦理工作，而是對已辦結案件的事后監督檢查，并非在案件辦理過程中增加了一道審核程序。

2.明確案件質量評查和個案評鑒的關系。質量評查是案管部門日常性工作，通過重點評查、專項評查、隨機抽查等方式，對業務部門案件質量進行全面檢查。個案評鑒是在案件質量檢查的基礎上，對于有嚴重質量問題的或可能要追究檢察官辦案責任的，經檢察長同意，由評鑒委員會進行個案評鑒。因此案管質量評查和個案評鑒的對象雖有部分重合，但側重點和啟動流程不盡相同。

（二）統一評查標準和方法

案件質量評查涉及到對每一位檢察官承辦案件的質量進行合格與否的評定，因此必須有相對統一的標準和依據，否則會失去評查的權威性。

1.明確評查重點和方式。和流程監控偏重程序性檢查不同，案件質量評查應側重證據采信、事實認定、法律適用、涉案款物扣押處理等實體方面是否合法、規范的檢查。對于不同類型的問題，要用不同的評查方式。如對一定時期存在的某種趨勢性問題，容易發生錯誤隱患的案件應開展專項評查。對立案后撤銷的案件，批準逮捕后作無罪處理案件，起訴后撤回起訴、判決無罪或改變定性明顯影響量刑的案件等要逐案進行重點評查。

2.嚴格界定評查結果。對于評查結果，要根據不同檢察業務的特點，結合案件所處的訴訟階段，區分一般、較大和重大質量問題。對于重大質量問題的界定要格外慎重，只有因主觀過錯使案件質量發生重大差錯，導致案件在訴訟程序上或者檢察辦案環節上出現終結性實體處理結果并產生不可逆轉性后果的，才能認定為重大質量問題。

（三）深化評查結果的轉化應用

1.建立評查工作定期通報制度和評查結果反饋機制。案管部門每季度或每半年對案件質量評查工作進行通報，還可根據本轄區情況對一類問題進行專項評查通報。對于評查發現的問題根據案件特點和所處訴訟環節，按照一般問題、嚴重問題、重大問題進行分類，監督各辦案部門分別進行整改反饋。檢察官對案件質量評查意見有異議的，可以向本院檢察長申請復議，對復議決定不服的，可以向上一級檢察院提出申訴。通過雙向溝通建立與業務部門相互配合和支持的長效機制，以達到提升案件質量的共同目的。

2.探索擴展評查方式，延伸評查效果。一方面要逐步提高案件評查的覆蓋面，突出評查重點，改變評查僅僅停留在一些淺表性、枝節性問題上的做法，進一步提升評查工作的內涵與層次，并與個案評鑒相對接；另一方面可以通過本院評查、下級院輪查、上級院抽查相結合的方式解決評查人員不足、評查客觀性不夠的現實問題，并探索通過開展案件分析通報會、案件講評會、列席主任檢察官聯席會議等方式延伸評查工作，擴大評查效果。此外，可逐步從懲罰性案件質量評查向激勵性案件質量評查轉變，罰劣與評優相結合[4]。提高評查工作的認可度和接受度。

3.加強對案件態勢的分析研判，為案件辦理提供指導。案件評查人員因其崗位的特殊性，在收集案例數據上具有得天獨厚的條件，應該充分利用掌握的大數據優勢，加強對案件態勢、異常數據、一類問題、新類型新罪名案件的分析研判，對檢法爭議、偵訴爭議較大的案件、法律規定尚不明確的案件，聯合法律政策研究室以及相關業務部門共同研討，將研討結果通過紀要、文件的形式予以固定，為承辦人辦案提供指導，提升全院案件辦理整體水平。

注釋：

[1]參見樊崇義：《“以審判為中心”的概念、目標和實現路徑》，載《人民法院報》2015年1月14日。

[2]參見王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革帶來深刻影響》，載《檢察日報》2014年11月10日。

[3]參見天津市濱海新區塘沽人民檢察院課題組：《檢察機關案件質量管理機制探析》，載《法制與經濟》2015年3月。

[4]參見莫孫華、周愷：《完善案件質量評查機制初探》，載《人民檢察》2012年第20期。