食品安全領域瀆職犯罪防控問題研究

馬佳麗

內容摘要：食品安全領域瀆職犯罪存在食品監管碎片化、行政執法與刑事司法銜接機制不暢等問題。出現這些問題的原因是多種多樣的，要注意結合其發生原因，從實行案件辦理終身負責制、明確職能部門的監管職責、加大監管工作的資源投入、建設食品安全信息網絡等方面采取措施。

關鍵詞：食品安全 瀆職犯罪 行刑銜接 犯罪防控

面對食品安全保護中相關部門監管不力、監管人員失職瀆職問題，如何有效維護百姓“舌尖上的安全”是全社會共同關注的重要課題。本文結合某市查辦的食品安全衛生領域瀆職犯罪案件，對該類瀆職犯罪的案發特點、原因以及預防對策進行深入剖析，以期有助于強化對食品安全領域瀆職犯罪的防控。

一、食品安全領域瀆職犯罪特點

第一，窩案串案較多。食品生產和銷售環節多、流通廣，監管復雜，食品安全事件的發生通常是多個監管部門、多名監管人員共同瀆職造成的。某市查辦的此類案件就涉及多個部門，其中衛生監督系統5人，商務系統5人，工商系統3人，質監系統2人，其他系統1人。

第二，涉及罪名集中。食品安全領域瀆職犯罪多涉及玩忽職守罪。在某市檢察機關立案偵查的16人中，涉嫌玩忽職守罪的9人，占此類案件總人數的56.3%。同時，涉嫌濫用職權罪、食品監管瀆職罪的案件也相對多發。其中，涉嫌濫用職權罪5人，占此類案件總人數的31%。

第三，危害后果嚴重。在該領域發生的瀆職犯罪，其危害后果雖沒有具體的人員傷亡，直接損失難以計算，但因監管不嚴、失職瀆職以致有毒有害食品得以銷售，嚴重危害了當地人民群眾的身心健康和生命安全。如查辦的對病害豬無害化處理補貼系列案，不僅給國家造成幾百萬元的經濟損失，同時導致部分病害豬沒有按照規定進行無害化處理，致使含有生豬“三腺”的廢棄物流入市場被煉制成大量“地溝油”，銷售給多家食品衛生企業，并被不確定人群食用，造成惡劣的社會影響。

第四，基層執法人員違法問題突出。危害食品安全犯罪涉及生產、加工、銷售等環節，與在一線直接承擔監管、檢驗檢疫職責的執法人員不依法履行其職責緊密相關。某市查辦的16名涉嫌瀆職犯罪的執法人員，全部來自基層執法單位。

二、食品安全監管領域存在的問題

在辦案實踐中，我們發現食品安全衛生監管領域的體制和執法過程存在不少問題，主要有以下幾點：

第一，食品監管碎片化。食品安全管理涉及食品的生產、加工、流通、銷售，環節多、部門多，一直存在多頭監管和職責不明的問題，導致監管碎片化，影響執法合力的形成。例如，豬肉的監管主要涉及畜牧、商務、質監、工商、食藥監局等部門，是典型的“多龍治水”。按照規定，在養殖環節，畜牧部門負責生豬飼料管理和疫病防治，商務部門負責生豬定點屠宰場的日常監督管理；在消費環節，質監、工商和食藥監局等部門分別監管豬肉加工企業、農貿市場的小攤販和酒店飯館，以確保肉品質量安全。然而，現實不像制度設計的那樣完美，在監管交叉地帶，各職能部門有利的必爭、無利的必推，在需要采取解決措施時往往互相推諉。

第二，行政執法與刑事司法銜接機制不暢。當前，食品安全犯罪呈現出三大特點：一是全域性，食品安全犯罪已貫穿食品生產、加工、貯存、運輸、銷售、流通、監管等所有環節；二是隱蔽性，作案方式不斷翻新，犯罪手段更趨隱蔽；三是糾合性，不法分子多人結伙、跨地區從事犯罪活動，范圍廣，影響深。以上特點增加了打擊食品安全犯罪的難度，亟待食品監管部門與司法機關通力合作。然而現實情況是，行政執法和刑事司法銜接機制建設還沒有完全到位，檢察機關通常以查辦職務犯罪為目標，而對指導食品監管機關提高案件移送能力的服務工作做的較少，沒有形成連續的、緊密的、清晰的合作機制，制約了食品安全領域兩法銜接工作的有效開展。

第三，以罰代刑情況嚴重。各地方對危害食品安全犯罪活動執法不嚴、打擊不力的現象較為突出，具體體現在行政處罰比較普遍，而移送司法機關追究當事人刑事責任的較少。統計數據顯示，2013年江蘇打擊侵權假冒專項工作中，行政執法機關辦結案件1.3萬件，公安機關抓獲犯罪嫌疑人3772人，但檢察機關起訴、法院判決的只有1200人左右。

三、食品安全領域瀆職犯罪原因分析

食品衛生安全領域的瀆職犯罪，是特定環境下各項因素共同作用、相互影響而形成的，形成的主要原因有：

第一，執法人員思想認識不到位。一些執法人員的認識還有偏差，重經濟效益輕社會效益，對食品監管缺乏足夠的重視，責任意識不強，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象依然存在，明知一些食品存在安全問題卻敷衍了事導致監管半途而廢，甚至有視而不見、放任不管的現象，導致食品無序生產加工泛濫。

第二，食品質量監管體系不完善。流通領域食品監管工作更是面廣量大，容易出現監管的盲區和盲點。各部門之間存在著條塊分割和管理領域的交叉，沒有能夠形成一個分工明確、信息互通、合作密切、相互配合的有機整體，沒有能夠編織起生產企業和流通領域食品質量監管的互動網，監管的整體效能不強。目前，人民群眾對食品安全問題極為關注，強烈要求有關部門健全監管網絡，強化執法力度，嚴厲打擊不法行為。在流通領域內構筑起放心消費的環境，是執法部門的職責所在，更是全社會的共同責任。

第三，食品監管資源投入不充足。基層食品監管部門監管任務重、執法資源不足，難以有效監管。目前基層站所人員配備不足，真正具有執法資格的人員更是少之又少，面對眾多需要監管的企業，執法力量嚴重不足，監管任務繁重。同時，目前不少縣區的食品檢測存在投入不足、資源分散、檢測水平低下問題，食品安全監管軟硬件設施配備落后，導致不少食品在生產流通環節缺乏必要的檢測。

四、食品安全領域瀆職犯罪預防對策與建議

食品藥品安全事關老百姓的切身利益，但食品安全治理是一項長期系統工程，需要實現社會共治。針對以上分析的食品安全監管領域存在的問題以及該領域瀆職犯罪發生的原因，提出以下對策和建議：

第一，實行案件辦理終身負責制，提高執法人員的思想認識。嚴格落實食品安全行政處罰案件的責任制和責任追究制，堅持“誰辦理的行政處罰案件，誰就要對該起案件終身負責”，從制度上保障食品監管工作順利進行。只有強化責任意識，建立責任制，使權力與責任掛鉤，使責任追究落到實處，才能提高執法人員的思想認識。同時，定期或不定期地加強對食品安全執法人員的教育，提高其對食品安全重要性的認識。

第二，明確職能部門的監管職責，理順食品安全監管體制。各地政府及相關部門應把食品安全工作列入重要議事日程，嚴格按照規定明確自己的職責，各職能部門要積極引導餐飲企業對自身的食品安全工作負責。同時進一步細化監管職責，建立健全多部門聯動監管機制，有分工、有合作，不扯皮、不推諉，切實解決公共食品安全監管缺位的問題，形成更加有力、更加有效的公共食品安全監管合力。

第三，加大監管工作的資源投入，采取行之有效的監管手段。建議政府及有關部門按照規定，充實現有的監管執法隊伍，由地方財政保障充足的經費，加大對檢測經費的必要投入，適當整合各部門的檢測資源，并采取多種手段加大對食品安全衛生的監管，包括：突擊檢查與長效管理相結合，明查與暗訪相結合，專業執法人員的檢查與各界人士的舉報相結合。

第四，建設食品安全信息網絡，嚴打危害食品安全瀆職犯罪。依靠黨委政府支持，研發兩法銜接信息共享平臺，明確食品監管機關、公安機關和檢察機關在食品安全領域的工作職責。食品監管機關及時把查處食品安全案件情況以及向公安機關移送涉嫌犯罪案件情況發至兩法銜接共享平臺。公安機關應及時將食品監管機關移送案件的受理、立案、辦結情況上傳至共享平臺。檢察機關應及時把立案監督、批準逮捕、審查起訴食品安全犯罪案件情況反饋到共享平臺。此外，積極發揮檢察機關預防和打擊職務犯罪的職能作用，繼續保持對食品安全領域瀆職犯罪案件的高壓態勢，定期或不定期地深入食品生產、銷售和消費領域走訪調查，以及時查辦食品安全瀆職犯罪案件。同時，強化與公安等機關和檢察機關內部偵監、公訴等其他職能部門的“協調聯動”，以提高危害食品安全瀆職犯罪案件的查辦效率。