司法責任制改革下檢察委員會工作機制研究

孫海霞

內容摘要：建立“司法責任制”，是深化司法改革的的關鍵性任務，也是新形勢下推進檢察改革的核心。最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》指出：推進人民檢察院司法責任制改革，總體目標是實現“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，確保人民檢察院依法獨立公正行使檢察權，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。在推進該項改革的過程中，檢察委員會作為檢察機關的最高業務決策機構，必須明確其定位，對其決策機制進行進一步完善，運用法治思維和法治方式構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，才能實現與檢察官辦案責任制的有效銜接，從而落實好誰辦案誰負責的改革任務。

關鍵詞：司法改革 司法責任制 檢委會

建立和完善司法責任制，是深化司法改革的關鍵性任務，也是新形勢下推進檢察改革的核心。在新一輪司法體制改革背景下，作為檢察權運行機制改革重要舉措之一的檢察官辦案責任制正在各試點單位積極推行，檢察官辦案責任制核心的要求是突出檢察官在辦案中的主體地位。最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》指出：推進人民檢察院司法責任制改革，總體目標是實現“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，確保人民檢察院依法獨立公正行使檢察權，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。隨著司法進程的加快，在面對以檢察官辦案責任制改革為先導的司法體制改革背景下，檢察委員會（下稱檢委會）作為檢察機關的最高業務決策機構，其與檢察官辦案責任制之間的矛盾沖突逐漸顯現。因此，在日益強調依法行使權力、保障檢察權獨立行使的語境中，如何破解司法責任制與凸顯檢察一體化特征的檢委會體制的沖突，促使兩者平衡和融合有著重要意義。

一、現行檢察權運行機制與司法責任制之間的不協調

長期以來，檢察機關辦理案件實行“三級審批制”，即采用典型的由“檢察官承辦，部門負責人審核，檢察長或者檢委會決定”的行政運行機制。一段時間以來，這種層層審批、上命下從的辦案機制對保證案件的辦理質量發揮了積極作用。但近年來，隨著法治化程度的不斷提升和對司法規律認識的深化，承辦責任與決定權的完全分離，不符合檢察權的運行規律，“審者不定、定者不審”，審定脫節，造成一線辦案人員缺乏責任心與榮譽感，導致辦案權責不明，責任分散，錯案追究很難落到實處，這與檢察權運行規律的內在要求存在矛盾，也對檢察官的職業化建設及檢察機關建設十分不利。[1]

上述弊端，檢察中人早有體會，早在2000年，最高人民檢察院在全國各級檢察機關審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制，這項制度的推行，對改善檢察權的運行機制發揮了積極作用。然而，由于配套措施未跟上，權、責、利相結合的問題未能有效解決，使主訴檢察官辦案責任制早已名存實亡。2013年，啟動本輪司法改革后，最高人民檢察院在全國7個省的17個檢察院試行主任檢察官辦案責任制，這是檢察機關繼實行主訴檢察官制度后的又一重要改革措施。改革文件要求，“依法賦予主任檢察官執法辦案相應決定權，使檢察官在執法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機統一”。[2]

二、司法責任制改革視野下檢察委員會的定位

2008年《人民檢察院檢察委員會組織條例》和2009年《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》是現行的與檢委會工作最密切、最具指導意義的兩個文件，其立法背景和司法實踐已經與司法改革不斷深化的今天相去甚遠，內容也與正在進行的檢察官辦案責任制改革存在矛盾脫節之處。因此，配合檢察官辦案責任制的改革，檢委會的相關規定必然需要修正。檢委會是具有中國特色的社會主義檢察制度，其決策符合我國將檢察權的行使主體賦予檢察院整體統一行使而非檢察官獨立行使的實際，與司法責任制并不相沖突，雖然存在一些不盡如人意的地方，但在目前情況下，該制度的存在仍然具有合理的因素。因此，有必要保留這一制度，但應進行相應的改革和完善。

三、正確厘清檢委會與檢察官辦案責任制之間的關系

建立檢察官辦案責任制，充分發揮檢委會的議、決事作用，二者相輔相成、相互促進，目的都是為了維護司法公正，必須正確處理好二者之間的關系。

（一）檢察官獨立行使檢察權與檢委會行使決策權的關系

在最高人民檢察院的改革方案中，檢察官是案件承辦人而不是以往審查案件的部門負責人。以往承辦人在辦案中若遇到難題，可以先征詢部門負責人的意見或者提交科室集體研究，將問題在科室內部消化。而扁平化管理模式下的檢察官就辦案活動直接對檢察長負責，當案件遇到困難，可能直接將問題提交檢察長或檢委會研究決定。尤其在檢察官辦案責任加重的情況下，檢察官為了避免承擔過重的責任，提交給檢委會的議題可能會更多。這將導致一部分本應在科室解決的問題被提交到檢委會來解決，可能大幅度增加檢委會的工作量，將后者拖入無休止的會議之中。因此，理順檢察官獨立行使檢察權與檢委會行使決策權的關系，明確它們的職責范圍，設置相應的案件協調機制亦是當務之急。

其實，檢委會決策制與檢察官行使檢察權并不相悖，從主體上講，檢委會委員都是法律意義上的檢察官，而在檢察機關內部，檢委會決策制是集體行使檢察權，檢察官則在檢察長授權之下相對獨立的行使檢察權，這就意味著檢察官行使檢察權是作為檢察長權力下放的一種形式，是一種內部的獨立。[3]筆者認為，充分賦予檢察官對其所負責的案件行使相關權力，使之成為行使真正檢察權的主體，成為辦案的主角，才能真正激發辦案者的責任意識。應該注意的是，“放權”并不是突破憲法和法律的規定，取消檢察長、檢委會的權力。因此，檢察官行使檢察權并不能成為否定檢委會作為決策領導機構存在的理由。

（二）檢委會和檢察官辦案責任制之間的關系

有權力必有責任，檢察官辦案責任制改革就是要強化辦案人的辦案責任。而扁平化管理模式是一種分權的管理模式，它雖然使檢察官辦案的獨立性得到增強，但如果一味強調獨立性而忽視對其監管，可能導致檢察官個人的權力過大。因此，在突出檢察官辦案主體地位、賦予檢察官相應權力的同時，對其設置相應的監督制約機制就顯得尤為重要。從現行法律和制度上來講，檢察官對于應當提交檢委會討論的案件，必須依法提交，不能擅自決斷，如果對檢察官的權力不加以限制和監督，可能產生權力濫用的風險，甚至導致冤假錯案，造成惡劣影響。因此，檢察官的獨立辦案必須受到檢委會的監督制約，檢委會有權力也有義務對檢察官辦案情況進行監督，以保證其公正執法，而檢委會對案件的最終決定，檢察官必須執行，他沒有對抗檢委會的權力和程序。

四、檢察官辦案責任制與檢委會制度改革之間的融合及路徑選擇

事物的邏輯不等于邏輯的事物，即使一個總體上來說是有用的、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點的制度。[4]檢委會制度自產生之日就處于不斷變革之中，本次司法責任制改革也對檢委會運行機制提出改革要求。《意見》圍繞檢委會工作機制中與司法責任制相關的內容，從職權范圍、人員結構、程序運行、監督管理、責任追究等方面提出改革措施，為檢委會功能的有效發揮進行了完備而詳細的制度架構。

在檢察改革和試點推行檢察官辦案責任制的大背景下，如何做好檢察官辦案責任制與檢委會決策制之間的協調和銜接是目前亟待解決的問題。筆者認為，檢委會決策制與檢察官辦案責任制并不對立，推行檢察官辦案責任制并不是為了否定檢委會決策制的存在價值，二者并不是對立的關系。無論是司法責任制的落實還是檢委會制度自身的完善，都不能削弱或者改變現有檢委會制度的地位和功能。應從以下三個具體路徑去做好兩者之間的融合：

（一）修改法律文件，調整明晰職責權能

應通過修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》及《檢察機關執法辦案基本規范》，進一步明確檢察官、檢察長和檢委會在檢察業務工作中的權責界限，確保各自依照法定權限和程序行使權力，實現辦案決定主體與風險責任承擔主體的一致性。在突出檢察官辦案主體地位的同時，相應地，分管副檢察長、檢察長和檢委會的個案決策權必然要收斂限縮。實踐中基層檢察院檢委會討論較多的案件是擬作不起訴處理的案件，為防止權力的濫用，目前這項權力尚不宜交由檢察官獨立決定。但不交由檢察官自主決定并不必然意味著直接提交檢委會決定，可以由檢察長、分管副檢察長決定，只有爭議較大的不起訴案件才有必要提交檢委會討論研究。因此，檢委會改革的方向，是將檢委會的工作由目前的討論個案為主向宏觀指導為主、討論案件為輔的方向轉變。檢委會應關注檢察工作中全局性、方向性的問題，主要決定有關業務方面的重大問題、總結檢察工作經驗及研究貫徹執行法律方面的重大事項。此外，還應拓展內部監督職能，在尊重檢察官相對獨立辦案權力的同時，設置適當的監督機制，抵制檢察官行使權力的隨意性，并以此為手段，及時發現不當行使權力的行為。[5]當檢委會發現辦案檢察官在辦案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大問題的，檢委會有權及時糾正和監督。

（二）構建專業的組織結構

在分類管理下，各類檢察人員均應當實現職業化發展。首先要保證檢委會委員的職業化素養。檢委會委員首先是作為檢察官而存在，其履行委員職責首先必須具備檢察官的身份資格，不能讓不具有檢察官身份或不勝任檢察官工作的人員占據委員職位，也不能將檢委會委員作為超越檢察官的特殊存在。因此，檢察官員額制改革之后的檢委會委員除履行參與檢委會議事決策職責外，還應當與其他檢察官一樣，參與一定數量的司法辦案工作，并對自己辦理的案件自主做出決定、獨立承擔責任。其次要強化委員的專業化要求。應當允許未擔任領導職務但業務素質能力較強的優秀檢察官，通過考試、考核等方式公開競爭，擇優選拔為檢委會委員，以改善檢委會的結構，提高其專業化水平。同時，需要加強檢委會委員的專業培訓，堅持定期集中學習制度，提升委員的專業素質和理論水平，保持檢委會議事決策的專業化程度。此外，還要進一步完善檢委會委員的選任、任期和退出機制。

（三）嚴格司法責任承擔追究

原則上，檢察官應對所辦案件質量負終身責任。但本著“誰決定、誰負責”和“誰改變、誰負責”的原則，對檢察官提請檢委會決定的案件，檢察官應對所辦案件的事實和證據負責，如果檢察官獨立做出決定錯誤的，應當承擔全部責任；檢委會同意檢察官意見導致案件決定錯誤的，檢察官應當承擔同等責任；因案件事實、證據認定導致檢委會決定錯誤的，檢察官承擔主要責任；檢委會對檢察官的決定改變或部分改變的，檢察官對改變的部分不承擔責任。但是如果因檢察官隱瞞、遺漏案件證據等情況導致檢委會集體討論焦點的偏離和結論的錯誤，檢察官仍然應當承擔辦案過錯責任。此外，通過進一步完善組織條例和相關責任追究辦法等方式，明確檢委會委員執法過錯責任的認定、責任的劃分和追究程序，做到追責有據；同時要加強檢委會記錄的效力，將集體責任分解兌現到個人，明確責任鏈條，做到追責有效。檢察官的正常職務行為不應受到責任追究，由于辦案活動具有很強的內心裁量，需要明確不能因辦案認識分歧、適用法律見解不同而追究檢察官包括檢委會委員的司法過錯責任，從而鼓勵委員在恪盡注意義務的前提下，獨立自主地做出決定。

總之，在檢察改革的背景下，檢察官辦案責任制改革并不是要廢除檢委會的領導，而是更合理地界定檢察官辦案責任制與檢委會決策制之間的關系，運用法治思維和法治方式構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，不斷提高履職能力，積極探索構建檢委會議決事機制與主任檢察官獨立決定相協調統一的機制，讓二者在統一的改革框架內進行協調、磨合，實現有效銜接，充分發揮各自在檢察權運行中的作用，并為新形勢下檢察工作的需要產生更大的合力，落實好誰辦案誰負責的改革任務，從而推進檢察官辦案責任制的順利實施。

注釋：

[1]龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》，載《中國法學》2015年第1期。

[2]徐盈雁、許一航：《依法賦予主任檢察官執法辦案相應決定權：最高人民檢察院在全國7個省份17個檢察院試點檢察官辦案責任制》，載《檢察日報》2013年12月27日。

[3]張自超：《檢察官辦案責任制與檢察委員會決策制的沖突與協調》，載《河南社會科學》2015年第9期。

[4]蘇力：《制度是如何形成的（增訂版）》，北京大學出版社2007年版，第53頁-第55頁。

[5]鄒開紅：《檢察官執法辦案責任體系研究》，載《人民檢察》2015年第9期。