農民能享受到什么福利

周科 潘祺

9月19日，北京關于《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》正式出臺。目前，全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農業戶口，標志著在我國存在半個多世紀的“城里人”和“鄉下人”二元戶籍制度退出歷史舞臺。

取消農業戶口對農民有何影響？農民能享受到什么福利？筆者就公眾關心的幾個焦點問題進行了追蹤。

焦點一：農民既有權益有無影響？

2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”

兩年多時間，全國31個省份全部出臺相關戶改方案，普遍提出取消農業戶口。如北京、上海提出取消本市農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口；湖南提出，公安機關戶口登記不再標注戶口性質，不再依據戶口性質統計農業人口與非農業人口。

我國自1958年開始按照劃分農業戶口和非農業戶口，由此帶來權益、保障和待遇的不同。農業戶口的權益主要是責任地和宅基地，而非農業戶口的權益主要是依附在戶籍上的一些社會福利，包括教育、醫療、就業、保險、住房等方面。

有人擔心，取消農業戶口后會影響農民的既有權益。農村問題研究專家、哈爾濱工業大學管理學院副教授林亦府指出，此次戶籍制度改革不是“農改非”，而是全面取消農民的農業戶口身份，將農民和城鎮居民統一改稱居民，消除身份區隔和歧視，進而逐步實現居民社會管理城鄉一體化、公共服務均等化。

“因此，取消農業戶口不會影響附著在農業戶口背后的集體土地承包權、農村宅基地使用權、村集體經濟分配權等‘三權。”林亦府說，“統一身份僅僅是個標志，戶籍改革能否取得成效的關鍵在于各項配套政策的跟進與落實，即消除依附在戶口性質上的如醫療、就業、住房保障等方面的差別待遇，真正實現城鎮基本公共服務的全覆蓋。”

焦點二：能否和城里人同享福利？

北京、上海等地戶籍新政中提出，建立完善與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

“農民和城鎮居民的身份統一后，沒有農業戶口和非農業戶口之分，只有地域區別。”武漢大學社會學教授周運清說，目前城鄉居民醫療基本保險各地正在陸續并軌，未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。而原有農業戶口的“含金量”反而上漲了，農民變成了擁有土地的居民。在北京等特大城市，由于土地價值較高，農業戶口因為潛在的土地拆遷收益蘊藏更多“含金量”。

國家行政學院教授汪玉凱表示，從農民到居民，不是簡單改個名，還有教育、就業、醫療、養老這些基本公共服務差別的逐步消除。

焦點三：會否導致城市人口聚集？

林亦府表示，取消農業戶口和非農業戶口的限制，可能短期內會出現教育、醫療等資源緊張的情況。然而，無論是城里人還是農村人，他們會考慮現實問題，有沒有房子住，有沒有工作做，基本生活有沒有保障，而不會因為身份的改變一窩蜂地擁進城市。

此外，大城市和中小城市也有區分。周運清說，像北上深這樣的大城市，雖然沒有身份差異了，但對居住證進行積分制管理，存在準入門檻，不會造成新一輪大城市人口聚集；而一些中小城市門檻降低，短期內會吸引一些農民進城落戶。

身份一樣了，城里人是否更容易去農村？“城里人回流的‘逆城鎮化現象不會出現。”周運清認為，過去農業戶口背后的“三權”，只針對本村集體成員。目前我國村集體實施村民自治，除非獲得村集體同意，城市戶口轉入農村或購買農村宅基地，依舊無法享受“三權”和法律保護。

焦點四：戶籍制度改革如何做好配套？

據中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》測算，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。

暨南大學管理學院教授胡剛表示，戶籍制度的背后是與之掛鉤的公共服務、社會資源等，而目前我國城鄉、大城市與中小城市的公共服務水平相差較大。“取消農業戶口，也要防止一些地方躍進式發展，單純‘逼農民進城上樓。”

林亦府等專家認為，更應該考慮農村人在城市里的可持續發展問題，包括教育培訓、工作機會、社會幫扶等問題。只有相關的配套政策、體制機制健全了，城鎮化、農民變市民過程才會進行得更順暢。