煙害稅治“方法論”

劉源隆

近些年來，控煙宣傳的力度越來越大，但與之形成明顯對比的是吸煙率的數(shù)字卻仍然堅挺。

來自中國疾病預防控制中心的中國成人煙草調(diào)查報告顯示，2015年中國15歲及以上人群現(xiàn)在吸煙率為27.7%，吸煙者總數(shù)為3.16億，比2010年反而增加了1500萬，全國卷煙產(chǎn)量比2010年反而增加了35%。

據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，全世界每年死于與吸煙有關疾病的煙民達500萬人，其中中國有120萬人，到2025年，預計中國每年死于吸煙的人數(shù)將增長一倍以上，吸煙給煙民個人帶來的是疾病和死亡，給國家?guī)淼木褪且还P越來越沉重的醫(yī)療負擔。

據(jù)全國疾病監(jiān)測系統(tǒng)報告，近年來，我國肺癌的死亡率每年以4.5%的速度上升，肺癌患者95%以上有10到20年的抽煙史。北京協(xié)和醫(yī)學院基礎醫(yī)學研究所教授楊功煥說：“現(xiàn)在患肺癌的人是前二十年的吸煙流行帶來的影響，所以今天這個吸煙水平那是對應著未來二十年的吸煙的死亡率。”

在“健康中國”大的戰(zhàn)略規(guī)劃下，戒除煙害勢在必行，而控煙的一個強而有力的撒手锏便是提高煙稅。

中國煙稅仍有上調(diào)空間

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教授鄭榕表示：“從國際經(jīng)驗來看，提高煙草稅率和價格對于控煙的效果是立竿見影的。”

在國際上，公認的最具有成本效應的控煙措施是提高煙草的稅收和價格。世界衛(wèi)生組織研究顯示，煙草價格每提高10%，放棄吸煙的成年煙民增加3.7%，放棄吸煙的青少年煙民增加9.3%，而這一數(shù)字在發(fā)展中國家則要翻一番。

而且，提高煙草稅價不僅可有效降低煙草消費并減少相關醫(yī)療開支，還可以為政府累積大筆稅收，用于其他重點工作。美國、澳大利亞等20多個國家都開始了這樣的改革嘗試，并取得了不錯的效果。

在我國，2015年5月，財政部宣布調(diào)整卷煙消費稅，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價稅（即計價征收）稅率由5%提高至11%，同時對每支煙加征0.005元人民幣從量稅（即計量征收）。與此同時，國家煙草專賣局發(fā)布通知，所有在銷國產(chǎn)卷煙和進口卷煙批發(fā)價格均上調(diào)6%。

今年5月，正是提高煙草稅率一周年，根據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的提稅分析，中國煙草價格有所上漲，煙草消費總量有所下降。

美國加州大學伯克利分校衛(wèi)生經(jīng)濟學榮休教授胡德偉對于控煙的研究已有20余年了，他一直在密切關注去年中國煙草“順稅提價”措施以及呈現(xiàn)的效果觀測。在接受記者采訪時，他說：“自去年5月8日宣布提稅和采取其他多項控煙政策后，世界衛(wèi)生組織估計，在2015年4月到2016年3月期間中國的卷煙總銷量與前年同期（2014年4月至2015年3月）相比減少了3.3%。”但他同時也表示，2015年的提稅我們?nèi)〉昧撕艽蟮某煽儯@僅僅是第一步。卷煙在中國仍然是非常廉價的商品，如不進一步開展常規(guī)提稅，隨著人們消費水平的提高，先前取得的成績很容易就消失了。

鄭榕告訴記者，2015年的稅價調(diào)整后，平均每包煙的稅負由51%增加到55%，與國際水平仍有差距。世界衛(wèi)生組織曾在2014年提出建議，各國煙草稅應占零售價的70%以上，控煙才會更為有效。與此指導性目標相比，中國煙草仍有稅負調(diào)整空間。

資料顯示，2015年，煙草行業(yè)實現(xiàn)稅利總額11436億元，同比增加919億元，同比增長8.73%；上繳財政總額10950億元，同比增加1840億元，同比增長20.2%。在各地控煙條例出臺的情況下，煙草行業(yè)的稅利仍有如此大幅度的增長，可見提升煙草稅是能夠達到“雙贏”局面的，而提升煙草稅率后帶來的巨額財政收入用于何處，則成了問題的關鍵。

煙草提稅應專款專用

“稅收政策是政府引導消費、解決公共衛(wèi)生健康的有效手段，但在控煙方面，單純加稅是不夠的，需要把增加的煙稅用于改善醫(yī)療、健康及提供其他方面的公共衛(wèi)生服務上，這才會事半功倍。”楊功煥直言不諱。

新探健康發(fā)展研究中心主任王克安也建議，應借鑒國際經(jīng)驗，建立煙草稅收專款專用制度。將一部分提高的卷煙稅收用途予以明確界定，包括用于補助煙農(nóng)轉(zhuǎn)產(chǎn)，從卷煙工業(yè)轉(zhuǎn)到其他行業(yè)的職工再培訓，支付與民生相關的醫(yī)療、社保、社會救助和社會福利等。

“可是，煙草專項稅雖然在國際上被大多數(shù)國家所采用，但是在我國推進起來卻是有一定難度的。”鄭榕和中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣對此都很無奈。據(jù)了解，財政部方面是希望煙草提稅后，將所得的稅利由中央財政統(tǒng)籌支出。

鄭榕向記者解釋說：“我們現(xiàn)行的18種稅里面，只有一個教育費附加是專款專用的。但是教育費附加專款專用的效果并不是很好，它被用于各地方教育性事業(yè)。問題隨之而來，因為我國各地方經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅基比較大，教育費附加比較多，那么它用于這些地方的教育事業(yè)的經(jīng)費就很充足；而貧困落后地區(qū)則完全相反，教育事業(yè)方面經(jīng)費捉襟見肘，這恰恰不符合公共產(chǎn)品供給均等化的原則。正是有這樣不是很成功的專款專用經(jīng)驗，使得我們在煙稅專款專用的推動上變得比較困難。”

但鄭榕同時也指出，畢竟煙草稅和教育費附加是非常不同的，煙草提稅是一筆巨大的財政收入，如果只是其中一部分用于地方的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)也是能夠解決很大問題的。姜垣也希望煙草稅專款專用制度能夠盡快建立，“我們目前控煙經(jīng)費實在太少了，如果能建立專項稅制度，就能保證控煙經(jīng)費的持續(xù)投入。”

人社部今年公布的2015年社保數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保基金運行平穩(wěn)，基金收入增長速度低于支出增長速度的趨勢得到扭轉(zhuǎn)，不過，仍有6個地區(qū)的統(tǒng)籌基金可支付月數(shù)不足6個月。一直以來，“醫(yī)保穿底”的消息經(jīng)常被媒體報道，不可否認的是，隨著醫(yī)療服務需求的進一步釋放和醫(yī)療費用支出的一路增長，醫(yī)保基金將面臨越來越大的可持續(xù)性壓力。如果能夠?qū)⒉糠譄煵荻惱糜卺t(yī)保基金，將是符合百姓根本利益和長遠利益的福祉性工作。

從去年10月至今年4月，姜垣帶領團隊進行了一項大型的煙草入戶問卷調(diào)查，調(diào)查覆蓋全國31個省份的336個區(qū)、縣，這是一項在全國具有代表性的樣本，共計完成82769份調(diào)查問卷。目前，這項調(diào)查的結(jié)果還沒有公布，姜垣向記者介紹到一些現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，對于“增加的稅收用于補助醫(yī)療保險和控煙”，民眾所持有的態(tài)度是非常積極的，其中吸煙者有86.9%的人對此持肯定態(tài)度，非吸煙者中更是有93%的人認同這樣的舉措。“這個調(diào)查數(shù)據(jù)是非常令人震撼且具有說服力的。”姜垣希望民眾的呼聲可以影響到我們的政策制定。

姜垣表示，很多研究機構都對于吸煙的稅收與吸煙造成的各種疾病所帶來的醫(yī)療成本進行過測算，事實證明它的成本和稅收基本持平，甚至高于稅收。世界衛(wèi)生組織還有一項研究表明，如果一國政府當年的煙草稅是若干億美元，那么20年后，這個政府將不得不用當年所征收的煙草稅的2.8倍來支付因吸煙帶來的健康危害，而且不包括由吸煙造成的其他損失的費用。因此建立煙草稅收專款專用制度是非常合理與必要的。

在今年九月份召開的第十一屆亞太控煙大會上，來自全國各地的控煙專家紛紛表示，煙稅的提高要讓好鋼用在刀刃上，真正為“健康中國”戰(zhàn)略提供穩(wěn)定持久的財政支持，為真正實現(xiàn)全民健康的全面小康而做出切實的努力。