煙害稅治“方法論”

劉源隆

近些年來，控煙宣傳的力度越來越大，但與之形成明顯對比的是吸煙率的數字卻仍然堅挺。

來自中國疾病預防控制中心的中國成人煙草調查報告顯示，2015年中國15歲及以上人群現在吸煙率為27.7%，吸煙者總數為3.16億，比2010年反而增加了1500萬，全國卷煙產量比2010年反而增加了35%。

據世界衛生組織統計，全世界每年死于與吸煙有關疾病的煙民達500萬人，其中中國有120萬人，到2025年，預計中國每年死于吸煙的人數將增長一倍以上，吸煙給煙民個人帶來的是疾病和死亡，給國家帶來的就是一筆越來越沉重的醫療負擔。

據全國疾病監測系統報告，近年來，我國肺癌的死亡率每年以4.5%的速度上升，肺癌患者95%以上有10到20年的抽煙史。北京協和醫學院基礎醫學研究所教授楊功煥說：“現在患肺癌的人是前二十年的吸煙流行帶來的影響，所以今天這個吸煙水平那是對應著未來二十年的吸煙的死亡率?！?/p>

在“健康中國”大的戰略規劃下，戒除煙害勢在必行，而控煙的一個強而有力的撒手锏便是提高煙稅。

中國煙稅仍有上調空間

對外經濟貿易大學教授鄭榕表示：“從國際經驗來看，提高煙草稅率和價格對于控煙的效果是立竿見影的。”

在國際上，公認的最具有成本效應的控煙措施是提高煙草的稅收和價格。世界衛生組織研究顯示，煙草價格每提高10%，放棄吸煙的成年煙民增加3.7%，放棄吸煙的青少年煙民增加9.3%，而這一數字在發展中國家則要翻一番。

而且，提高煙草稅價不僅可有效降低煙草消費并減少相關醫療開支，還可以為政府累積大筆稅收，用于其他重點工作。美國、澳大利亞等20多個國家都開始了這樣的改革嘗試，并取得了不錯的效果。

在我國，2015年5月，財政部宣布調整卷煙消費稅，卷煙批發環節從價稅（即計價征收）稅率由5%提高至11%，同時對每支煙加征0.005元人民幣從量稅（即計量征收）。與此同時，國家煙草專賣局發布通知，所有在銷國產卷煙和進口卷煙批發價格均上調6%。

今年5月，正是提高煙草稅率一周年，根據世界衛生組織發布的提稅分析，中國煙草價格有所上漲，煙草消費總量有所下降。

美國加州大學伯克利分校衛生經濟學榮休教授胡德偉對于控煙的研究已有20余年了，他一直在密切關注去年中國煙草“順稅提價”措施以及呈現的效果觀測。在接受記者采訪時，他說：“自去年5月8日宣布提稅和采取其他多項控煙政策后，世界衛生組織估計，在2015年4月到2016年3月期間中國的卷煙總銷量與前年同期（2014年4月至2015年3月）相比減少了3.3%?！钡瑫r也表示，2015年的提稅我們取得了很大的成績，但這僅僅是第一步。卷煙在中國仍然是非常廉價的商品，如不進一步開展常規提稅，隨著人們消費水平的提高，先前取得的成績很容易就消失了。

鄭榕告訴記者，2015年的稅價調整后，平均每包煙的稅負由51%增加到55%，與國際水平仍有差距。世界衛生組織曾在2014年提出建議，各國煙草稅應占零售價的70%以上，控煙才會更為有效。與此指導性目標相比，中國煙草仍有稅負調整空間。

資料顯示，2015年，煙草行業實現稅利總額11436億元，同比增加919億元，同比增長8.73%；上繳財政總額10950億元，同比增加1840億元，同比增長20.2%。在各地控煙條例出臺的情況下，煙草行業的稅利仍有如此大幅度的增長，可見提升煙草稅是能夠達到“雙贏”局面的，而提升煙草稅率后帶來的巨額財政收入用于何處，則成了問題的關鍵。

煙草提稅應?？顚Ｓ?/p>

“稅收政策是政府引導消費、解決公共衛生健康的有效手段，但在控煙方面，單純加稅是不夠的，需要把增加的煙稅用于改善醫療、健康及提供其他方面的公共衛生服務上，這才會事半功倍?！睏罟ㄖ毖圆恢M。

新探健康發展研究中心主任王克安也建議，應借鑒國際經驗，建立煙草稅收?？顚Ｓ弥贫取⒁徊糠痔岣叩木頍煻愂沼猛居枰悦鞔_界定，包括用于補助煙農轉產，從卷煙工業轉到其他行業的職工再培訓，支付與民生相關的醫療、社保、社會救助和社會福利等。

“可是，煙草專項稅雖然在國際上被大多數國家所采用，但是在我國推進起來卻是有一定難度的。”鄭榕和中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣對此都很無奈。據了解，財政部方面是希望煙草提稅后，將所得的稅利由中央財政統籌支出。

鄭榕向記者解釋說：“我們現行的18種稅里面，只有一個教育費附加是專款專用的。但是教育費附加專款專用的效果并不是很好，它被用于各地方教育性事業。問題隨之而來，因為我國各地方經濟發展水平差異極大，經濟發達地區稅基比較大，教育費附加比較多，那么它用于這些地方的教育事業的經費就很充足；而貧困落后地區則完全相反，教育事業方面經費捉襟見肘，這恰恰不符合公共產品供給均等化的原則。正是有這樣不是很成功的?？顚Ｓ媒涷灒沟梦覀冊跓煻悓？顚Ｓ玫耐苿由献兊帽容^困難?！?/p>

但鄭榕同時也指出，畢竟煙草稅和教育費附加是非常不同的，煙草提稅是一筆巨大的財政收入，如果只是其中一部分用于地方的醫療衛生事業也是能夠解決很大問題的。姜垣也希望煙草稅?？顚Ｓ弥贫饶軌虮M快建立，“我們目前控煙經費實在太少了，如果能建立專項稅制度，就能保證控煙經費的持續投入?！?/p>

人社部今年公布的2015年社保數據顯示，城鎮職工醫?；疬\行平穩，基金收入增長速度低于支出增長速度的趨勢得到扭轉，不過，仍有6個地區的統籌基金可支付月數不足6個月。一直以來，“醫保穿底”的消息經常被媒體報道，不可否認的是，隨著醫療服務需求的進一步釋放和醫療費用支出的一路增長，醫?；饘⒚媾R越來越大的可持續性壓力。如果能夠將部分煙草稅利用于醫保基金，將是符合百姓根本利益和長遠利益的福祉性工作。

從去年10月至今年4月，姜垣帶領團隊進行了一項大型的煙草入戶問卷調查，調查覆蓋全國31個省份的336個區、縣，這是一項在全國具有代表性的樣本，共計完成82769份調查問卷。目前，這項調查的結果還沒有公布，姜垣向記者介紹到一些現有的數據，對于“增加的稅收用于補助醫療保險和控煙”，民眾所持有的態度是非常積極的，其中吸煙者有86.9%的人對此持肯定態度，非吸煙者中更是有93%的人認同這樣的舉措。“這個調查數據是非常令人震撼且具有說服力的?！苯Ｍ癖姷暮袈暱梢杂绊懙轿覀兊恼咧贫ā?/p>

姜垣表示，很多研究機構都對于吸煙的稅收與吸煙造成的各種疾病所帶來的醫療成本進行過測算，事實證明它的成本和稅收基本持平，甚至高于稅收。世界衛生組織還有一項研究表明，如果一國政府當年的煙草稅是若干億美元，那么20年后，這個政府將不得不用當年所征收的煙草稅的2.8倍來支付因吸煙帶來的健康危害，而且不包括由吸煙造成的其他損失的費用。因此建立煙草稅收專款專用制度是非常合理與必要的。

在今年九月份召開的第十一屆亞太控煙大會上，來自全國各地的控煙專家紛紛表示，煙稅的提高要讓好鋼用在刀刃上，真正為“健康中國”戰略提供穩定持久的財政支持，為真正實現全民健康的全面小康而做出切實的努力。