環(huán)保垂直管理可打破地方保護(hù)主義

周宏春

我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)屬地管理，管理體制必然有地方性：官員由地方任命，財(cái)政由地方承擔(dān)。在國(guó)情、文化和發(fā)展階段背景下，現(xiàn)行管理體制難免保護(hù)地方利益，也難以監(jiān)督地方黨委政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要一環(huán)，中央政府推動(dòng)、地方環(huán)保部門翹盼的垂直管理“靴子”終于“落地”：中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)天藍(lán)地綠水清的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)意義重大。

環(huán)保垂直管理，是生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，可與其他改革措施相輔相成、相互促進(jìn)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性。環(huán)保垂直管理制度不僅要改體制、調(diào)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，還涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等基礎(chǔ)制度的重構(gòu)，以利提高環(huán)境管理效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，是中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，在GDP導(dǎo)向下，部分地方政府重發(fā)展、輕環(huán)保；環(huán)保工作“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要”。隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等1+N改革方案的陸續(xù)推出，形成政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體系，勢(shì)在必行。

垂直管理可以打破地方保護(hù)。解決地方保護(hù)主義、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法等問(wèn)題，垂直管理是最直接、最有效的措施。《意見》對(duì)環(huán)保垂直管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、組織實(shí)施等進(jìn)行了全面部署；提出了落實(shí)環(huán)保責(zé)任清單，要求地方黨委政府及其相關(guān)部門管發(fā)展的必須管環(huán)保、管生產(chǎn)的必須管環(huán)保；省地縣環(huán)保部門則聚焦主責(zé)主業(yè)，以免責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊，可以確保環(huán)保政策法律的落地。

垂直管理是強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法，變事后監(jiān)管為全過(guò)程監(jiān)督的必然選擇。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在各地大量存在。《意見》提出收監(jiān)察、留執(zhí)法的改革路徑，地市級(jí)環(huán)保管理實(shí)行以省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理為主的雙重管理，縣級(jí)環(huán)保部門僅作為地市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，可以形成多層次、全過(guò)程、高效能的監(jiān)管體系；將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入行政執(zhí)法序列，并賦予現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車等，可以增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。

垂直管理可以加大追責(zé)力度。環(huán)保垂直管理改革，有利于解決一些地方實(shí)際存在的對(duì)環(huán)境污染“睜一只眼閉一只眼”的問(wèn)題，推動(dòng)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度落實(shí)。只有對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、導(dǎo)致嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任甚至追究終身責(zé)任，才能避免把一個(gè)地方的環(huán)境搞得一塌糊涂后再換個(gè)地方當(dāng)官的情形出現(xiàn)，才能處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。

垂直管理有利于調(diào)動(dòng)公眾積極性。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大居民的熱切期盼，是“十三五”的一項(xiàng)重要工作。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中有公眾參與的要求，但實(shí)踐中一些地方對(duì)某些項(xiàng)目往往以污染物排放少等理由排斥公眾參與。環(huán)保垂直管理改革后，可以由上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)督促聽證會(huì)的舉行，可以保證公眾參與而不必受少數(shù)人意見左右。

經(jīng)地方試點(diǎn)再全面推進(jìn)，是我國(guó)一以貫之的漸進(jìn)式改革模式。在可控范圍內(nèi)“試錯(cuò)”，既可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，又可以積累經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，垂直管理改革中，仍需解決人員安置、機(jī)構(gòu)重組、處理與地方關(guān)系等事務(wù)，畢竟“欲速則不達(dá)”。

藍(lán)圖已經(jīng)繪就，實(shí)施尚需循序漸進(jìn)。可以期望，借垂直管理制度改革之東風(fēng)，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)會(huì)盡早實(shí)現(xiàn)，生態(tài)文明新時(shí)代會(huì)早日到來(lái)。