縣級涉農(nóng)資金整合工作研究

黃小纮

摘要：縣級涉農(nóng)資金整合往往更注重整合過程本身，投入了大量的時間和精力。但是整合前期準(zhǔn)備工作不足，規(guī)劃銜接不夠，會造成一些不必要的浪費(fèi)，如何完善涉農(nóng)資金管理制度，著力解決涉農(nóng)資金“零、亂、散”問題，使涉農(nóng)資金管理逐步走向規(guī)范化、精細(xì)化管理軌道，把有限的資金用在刀刃上，值得我們?nèi)ニ伎己吞剿鳌Ｎ恼戮腿绾翁岣哓?cái)政資金使用效益，引入基層民主協(xié)商，優(yōu)化項(xiàng)目庫；創(chuàng)建跨職能團(tuán)隊(duì)，做好設(shè)計(jì)規(guī)劃銜接提些建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；整合；主體多元化；跨職能團(tuán)隊(duì)

為深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的安排部署，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金“投入科學(xué)、安排規(guī)范、使用高效、運(yùn)行安全”的目標(biāo)，完善涉農(nóng)資金管理制度，著力解決涉農(nóng)資金“零、亂、散”問題，使涉農(nóng)資金管理逐步走向規(guī)范化、精細(xì)化管理軌道，把有限的資金用在刀刃上，進(jìn)一步在涉農(nóng)資金整合的過程中提高效率效果，值得農(nóng)業(yè)財(cái)政工作者思考和探索。

一、縣級涉農(nóng)資金整合的意義

近年來，在中央支持“三農(nóng)”政策的推動下，財(cái)政涉農(nóng)資金總量不斷增加，為提高支農(nóng)效益而采取的涉農(nóng)資金整合工作也在有序推進(jìn)，按照“依法按規(guī)、規(guī)范運(yùn)作、規(guī)劃引領(lǐng)、資源整合，縣為主體、統(tǒng)籌安排，渠道不亂、用途不變”的原則，并隨省級層面進(jìn)一步放權(quán)賦能，縣級政府整合各類涉農(nóng)資金，形成集中財(cái)力辦大事的良好氛圍，提高財(cái)政資金使用效率效果，成為完善涉農(nóng)資金管理制度的一項(xiàng)重要措施。

（一）涉農(nóng)資金使用分散，管理部門較多，制約財(cái)政資金使用效益效果，整合各類涉農(nóng)資金能更好地解決這一問題

縣級涉農(nóng)資金管理部門包括發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、教育、民政、交通等十多家涉農(nóng)部門，各部門項(xiàng)目難免有重疊，甚至同一部門不同股室間也難免存在項(xiàng)目重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致涉農(nóng)資金使用分散，使用效力和政策效應(yīng)打折扣，而各部門間存在信息不對稱、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，也容易造成工作重復(fù)開展。而由縣級層面健全各涉農(nóng)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并修訂完善相關(guān)的涉農(nóng)資金管理辦法，可以從制度層面保障涉農(nóng)資金的有效運(yùn)行。

（二）涉農(nóng)資金項(xiàng)目常常需要各個部門共同實(shí)施才能起到作用，需要相互協(xié)調(diào)、集中財(cái)力才能體現(xiàn)效果

比如，農(nóng)機(jī)部門提灌項(xiàng)目修建和水利部門渠道建設(shè)項(xiàng)目相互協(xié)調(diào)才能將水連到田間地頭，最終為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。縣級涉農(nóng)資金整合能更好地把這類資金統(tǒng)籌整合歸并，對與公共財(cái)政支持方向不一致或已經(jīng)完成既定目標(biāo)的涉農(nóng)資金，予以取消或調(diào)整。從規(guī)劃銜接入手，做好項(xiàng)目對接工作，各部門有條不紊、協(xié)調(diào)實(shí)施，從而達(dá)到財(cái)政資金使用效益最大化。

二、漢源縣涉農(nóng)資金整合工作的主要做法

漢源縣位于大渡河中部，四川省雅安市西南部，屬享受少數(shù)民族待遇縣、革命老區(qū)縣、國家重點(diǎn)工程瀑布溝水電站庫區(qū)移民重點(diǎn)縣。漢源縣自2012年啟動涉農(nóng)資金整合工作，充分發(fā)揮了涉農(nóng)資金整合投入的聚合效應(yīng)和綜合效益，并從2013年到2015年連續(xù)獲得省級財(cái)政涉農(nóng)資金整合以獎代補(bǔ)補(bǔ)助。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成合力

為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)財(cái)政涉農(nóng)資金整合工作，漢源縣制定了涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案，并成立了涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建成二級管理鏈條。一是縣級層面成立了由常務(wù)副縣長任組長，分管農(nóng)業(yè)副縣長任副組長，縣農(nóng)工辦、縣財(cái)政局、縣發(fā)改局、縣農(nóng)業(yè)局、縣農(nóng)業(yè)局、縣林業(yè)局、縣水務(wù)局等19個部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全縣的涉農(nóng)資金整合工作，在縣財(cái)政局成立涉農(nóng)資金整合辦公室，負(fù)責(zé)處理日常工作。二是在整合項(xiàng)目區(qū)成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任組長的財(cái)政支農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)與農(nóng)民的協(xié)調(diào)工作。形成了從上到下，從項(xiàng)目到監(jiān)察的立體化管理網(wǎng)絡(luò)，為整合工作開展提供強(qiáng)有力的組織保障。

（二）建立制度，管住源頭

通過建立健全工作機(jī)制，做好涉農(nóng)資金源頭控制。一是建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組每年定期召開兩次支農(nóng)資金整合工作會議，不定期召開支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)會議，通過聯(lián)席會議的通報(bào)溝通，避免項(xiàng)目重復(fù)交叉和相互脫節(jié)。二是建立項(xiàng)目管理機(jī)制。各涉農(nóng)部門要結(jié)合涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案提出項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃，由縣涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一篩選、論證，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目申報(bào)并按照行業(yè)項(xiàng)目管理辦法對上級批復(fù)的涉農(nóng)資金整合項(xiàng)目進(jìn)行組織實(shí)施。三是建立資金管理機(jī)制。涉農(nóng)資金整合資金實(shí)行專人管理、專賬核算，確保整合資金專款專用、安全有效。四是建立績效評價(jià)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對項(xiàng)目績效情況進(jìn)行綜合評價(jià)，確保整合項(xiàng)目取得實(shí)效。

（三）統(tǒng)籌安排，搭建平臺

一是堅(jiān)持“三整三不整”。除救災(zāi)救濟(jì)資金、民政優(yōu)撫資金和農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金不整合外，其余產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目資金、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目資金和培訓(xùn)類資金一律納入整合范疇，實(shí)現(xiàn)了在整合領(lǐng)域的拓展。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)整合。充分吸納部門和社會意見，實(shí)現(xiàn)各方利益兼顧，增強(qiáng)了規(guī)劃的科學(xué)性。

三是圍繞縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)，搭建七大整合平臺。整合資金重點(diǎn)向?yàn)?zāi)后重建、移民扶貧、新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中高山水利建設(shè)、產(chǎn)業(yè)環(huán)線打造和土地整理七個方面聚合。四是各方兼顧，均衡發(fā)展。按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)總體目標(biāo)， 考慮偏遠(yuǎn)邊窮地區(qū)，關(guān)注重點(diǎn)扶持對象和項(xiàng)目，做到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。

三、漢源縣涉農(nóng)資金整合工作面臨的主要問題

（一）項(xiàng)目管理難

涉農(nóng)項(xiàng)目分別由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、水利、交通、財(cái)政、發(fā)改、扶貧等10余家涉農(nóng)部門管理，內(nèi)容涉及農(nóng)田水利、土地整理、農(nóng)業(yè)科技推廣示范、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目，投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金有縣級涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組定期與不定期相結(jié)合協(xié)調(diào)管理，但每個管理部門各有對項(xiàng)目管理的要求和資金管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時候顯得無所適從，在一定程度上影響涉農(nóng)項(xiàng)目效益的發(fā)揮。

（二）項(xiàng)目中期調(diào)整耗時費(fèi)力

雖然通過不定期召開支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)會議，通過聯(lián)席會議的通報(bào)溝通，避免了項(xiàng)目重復(fù)交叉和相互脫節(jié)。但是往往在項(xiàng)目實(shí)施過程中的調(diào)整耗時費(fèi)力。因部門之間職能交叉，事前項(xiàng)目間的設(shè)計(jì)規(guī)劃存在脫節(jié)。有些性質(zhì)相似的項(xiàng)目在同一地點(diǎn)實(shí)施不得不調(diào)整具體地點(diǎn)，又有些性質(zhì)不同的項(xiàng)目因?yàn)樵谕坏攸c(diǎn)實(shí)施會相互影響，不得不暫緩其中一個項(xiàng)目的進(jìn)度，待另一項(xiàng)目實(shí)施到一定程度再行微調(diào)整，從而影響了涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施的總進(jìn)度。

（三）群眾知曉度不夠

一個行政村涉及的支農(nóng)資金項(xiàng)目達(dá)十多個，而很多項(xiàng)目性質(zhì)相似但具體內(nèi)容不同，比如：同為修建堰渠項(xiàng)目，小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、一事一議財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目均有所涉及，且每個項(xiàng)目都按照各自的資金管理辦法實(shí)行了項(xiàng)目公示制。但到績效考評問卷調(diào)查時，有部分村民因項(xiàng)目過多而相互混淆或者提出希望做好某某配套基礎(chǔ)設(shè)施的建議，而這些建議往往不在項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃當(dāng)中。

四、建議

（一）從預(yù)算編制環(huán)節(jié)對涉農(nóng)資金進(jìn)行整合和統(tǒng)籌安排

為規(guī)避涉農(nóng)資金的交叉重復(fù)，應(yīng)在認(rèn)真梳理各類涉農(nóng)資金的設(shè)立依據(jù)、來源渠道、投入規(guī)模、執(zhí)行期限、支持對象、資金用途等的基礎(chǔ)上，按照“該撤銷的撤銷，該壓縮的壓縮、該保留的保留，該增加的增加”的要求進(jìn)行整合。對不符合公共財(cái)政支持方向或已經(jīng)完成目標(biāo)任務(wù)的涉農(nóng)資金，予以取消或轉(zhuǎn)變用途；對歸并或重新分類的涉農(nóng)資金，要進(jìn)一步明確支持對象、投入重點(diǎn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金用途等。積極推進(jìn)部門預(yù)算項(xiàng)目支出的整合。

（二）創(chuàng)建跨職能團(tuán)隊(duì)，做好設(shè)計(jì)規(guī)劃銜接

雖然各縣均成立了涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，每年定期召開兩次支農(nóng)資金整合工作會議，不定期召開支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)會議。但是與會人員均是各單位負(fù)責(zé)人，他們將會議內(nèi)容反饋至本部門具體項(xiàng)目管理人難以避免部門各自為政和溝通協(xié)調(diào)不足。在企業(yè)目標(biāo)成本管理中，跨職能團(tuán)隊(duì)組織運(yùn)作是促進(jìn)目標(biāo)成本控制、促進(jìn)成本持續(xù)改善的一種高效組織結(jié)構(gòu)模式。跨職能團(tuán)隊(duì)自始至終地對產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造的全過程負(fù)責(zé)。在涉農(nóng)資金整合過程中，引入跨職能團(tuán)隊(duì)，能更好地解決因部門職能交叉、部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)不清而導(dǎo)致的設(shè)計(jì)不合理、規(guī)劃間銜接不夠、專項(xiàng)的重復(fù)浪費(fèi)等問題。基本思路是：確定整合項(xiàng)目后，由各涉農(nóng)項(xiàng)目主管部門抽調(diào)本部門所涉及項(xiàng)目管理的業(yè)務(wù)骨干組成團(tuán)隊(duì)成員，采取會面方式，利用頭腦風(fēng)暴法解決設(shè)計(jì)、施工過程中的問題，從項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)會面，比對各項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容是否有重復(fù)，注重規(guī)劃的銜接從而做出設(shè)計(jì)和安排部署。配合解決施工過程中項(xiàng)目間不協(xié)調(diào)，避免影響施工進(jìn)度甚至中途修改變更設(shè)計(jì)合同，以至浪費(fèi)。

（三）引入基層民主協(xié)商，優(yōu)化項(xiàng)目庫

確定涉農(nóng)資金重點(diǎn)投入?yún)^(qū)域，由該區(qū)域村民以村民議事會的形式協(xié)商討論本村所需項(xiàng)目投入的重點(diǎn)，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組初步審核，形成項(xiàng)目庫。縣級涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組對可實(shí)施存量項(xiàng)目、擬安排增量項(xiàng)目、擬爭取項(xiàng)目整理后，經(jīng)過嚴(yán)格審核，在預(yù)算支出需求大于可支配預(yù)算資源的情況下，由本級財(cái)政安排解決的，分輕重緩急，保障重點(diǎn)急需；由涉農(nóng)部門向上級爭取的項(xiàng)目，做到有的放矢。待項(xiàng)目確定后，在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公示，包括整合的具體項(xiàng)目、實(shí)施地點(diǎn)、實(shí)施內(nèi)容，而不是在各個項(xiàng)目實(shí)施前孤立地進(jìn)行公示。村民參與了項(xiàng)目確定本身，能得到項(xiàng)目區(qū)村民的理解和支持，也避免了所謂的“面子工程”、“形象工程”的不適用和浪費(fèi)，在實(shí)施中遇到的征地問題、青苗補(bǔ)償問題能更好地溝通解決。同時，通過基層民主協(xié)商，解決了信息不對稱，提高村民知曉度，讓其能更好地參與民主監(jiān)督，避免施工隊(duì)伍虛報(bào)、冒領(lǐng)、偷工減料等問題。

（四）制定統(tǒng)一資金管理辦法，加強(qiáng)政府監(jiān)管

涉農(nóng)資金能否到位，事關(guān)群眾切身利益和政府公信力。按照新預(yù)算法和有關(guān)法規(guī)規(guī)定，清理現(xiàn)行各項(xiàng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理制度，及時完善相關(guān)的資金管理辦法。對少量的中央基建投資和其他財(cái)政資金都安排支出的項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。同時，應(yīng)深入貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定，推動強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，避免涉農(nóng)資金“跑冒滴漏”風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：四川省漢源縣財(cái)政局）