中國稀土產業政策對稀土出口的影響

潘悅

摘 要：稀土是21世紀重要的戰略資源，它的多種用途使之越來越成為發展高新技術的關鍵元素和國防軍事工業的重要材料。隨著稀土傳統產業的升級優化和稀土新材料的發展應用，稀土產業已成為國際市場上具有重大影響力的產業之一。中國實施稀土出口配額以來，在國際市場上面對著巨大的輿論壓力；政策的不完善，也導致配額倒賣、黑市交易等違法行為在國內市場上的屢見不鮮，上述問題亟待解決。

關鍵詞：稀土；資源；產業政策；出口管制

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0174-02

（一）世界稀土資源分布

地殼中的稀土絕對儲量并不少，但是目前世界已發現的可供開采的稀土礦卻很少，且分布不均。據2015年美國地質調查局資料顯示，世界稀土儲量為1.3億噸（以稀土氧化物REO計） ，①其中中國5 500萬噸、巴西2 200萬噸、澳大利亞320萬噸、印度310萬噸、美國180萬噸、馬來西亞3萬噸，其他國家合計4100萬噸。從稀土產量來看，2015年中國稀土產量（折合REO）為10.5萬噸，占世界產量的90%以上。

我國稀土資源豐富，全國22個省區有稀土資源，其中98%礦藏集中在內蒙古白云鄂博、山東微山湖、四川涼山，及以江西為代表的南方七省，它們共同形成了我國稀土的三大生產基地和兩大生產體系。我國稀土分布呈現“北輕南重”的特點，北方為輕稀土礦，包括氟碳鈰—獨居石混合礦、氟碳鈰礦；南方為中重稀土礦，包括離子吸附性礦、磷釔礦、褐釔礦等。

（二）中國稀土出口現狀

中國稀土出口以初級產品為主，主要以礦石和焙燒礦、混合稀土精礦、中間化合物、高純氧化物、金屬、合金以及稀土材料為主。中國稀土出口呈現以下特點。

1.中國是稀土國際市場的主要供給國

據統計，我國向世界供應90%以上的稀土精礦；全球絕大多數中重稀土來源于我國南方特有的離子吸附型稀土礦；我國生產的稀土化合物，滿足了世界總需求量的85%—90%；稀土金屬滿足了世界總需求的75%—80%。目前全球能夠提供各種級別、各類稀土產品的國家只有中國。

2.稀土出口產品附加值低

中國是稀土出口大國，卻不是稀土出口強國。中國稀土出口產品以低、中附加值的初級產品為主，如稀土金屬、氧化稀土和稀土化合物、稀土永磁材料等，這些產品的出口額占總出口額的75%之高，而高附加值的產品卻僅僅25%。如今一些稀土應用技術專利掌握在少數發達國家手中。

3.出口市場高度集中

中國稀土的主要出口國集中在日本、美國、歐盟。過于集中的出口市場加大了產品出口的風險。一方面，當這些國家發生突發性的政治經濟事件，會導致我國稀土產品出口額銳減。典型例子是2009年發生的美國次貸危機，使得我國所有稀土產品出口額都急劇下降，對我國稀土出口企業造成嚴重的影響。另一方面，出口市場過于集中，比如我國稀土金屬幾乎全部出口至日本，一旦引起貿易摩擦，將不利于我國稀土產品出口貿易的發展。

4.稀土走私成行業“牛皮癬”，政府監控困難重重

由于中國稀土出口配額數量與海外市場需求量嚴重失衡，使得國內許多私人企業鋌而走險選擇走私，從中謀利。走私現象十分猖獗，已成為中國稀土行業的“牛皮癬”。中國稀土產品通過非法途徑源源不斷流向海外市場，政府對稀土的管控完全失效；另一方面，由于走私價格遠遠低于正常海關的出口價格，更多國外企業把目光投向“黑市”渠道采購的稀土產品，這就使我國稀土出口企業對出口價格的談判能力更加削弱。

工業和信息化部原材料司司長陳燕海介紹，近年來，國家有關部門先后出臺、實施了稀土行業管理辦法，稀土行業管理體系逐步完善。依據產業政策，稀土應用領域發展加快，規模和技術水平明顯增強，行業運行日漸完善。

（一）出口稅收和出口配額制度

從1985—2005年，稀土出口退稅制度經歷了從出口退稅13%到退稅為零的過程。從2006年起，一直以來的出口退稅轉為出口征稅，這標志著中國開始采取較為嚴格的稀土出口管制政策。到2007年，中國對稀土出口實施出口征稅政策，并在此后的4年中，連續調高對中、重稀土的出口關稅稅率。

1998年起，中國政府開始實行出口配額制，但是出口配額的數量在一段時間內都高于當年的世界稀土需求量，因此出口配額制未能取得應有的效果。為了更好控制稀土出口數量，2004年中國決定削減稀土出口配額，將2004年稀土出口配額定為6.56萬噸（以稀土氧化物REO計），中國稀土正式進入配額時代。2009年工信部制定的《稀土工業發展的專項規劃》中提到，2009—2015年，每年出口稀土不超過3.5萬噸。此外，中國政府還通過配額對稀土出口產品進行分類管理。

（二）稀土出口企業資質管理政策

中國稀土出口管制政策對稀土出口企業進行資質審核，并將生產企業的環保核查結果也與此掛鉤。2011年國務院出臺的《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》強調提高稀土出口企業資質門檻。2012年稀土出口配額申報條件要求“冶煉分離和金屬冶煉企業必須在環境保護部公布的復合環保要求的企業名單之內”。

2010年以來，稀土產業整合力度不斷加強，工信部、環保部相繼公布了《稀土行業準入條件》和《稀土工業產業發展政策》。

（三）開采控制

國家在稀土生產方面也同步進行管控。2007年，中國開始實行稀土生產的指令性計劃。2010年，國家開始對稀土采礦業的無證勘查開采、超量開采以及越界開采等違法行為進行嚴格監管，中央收回了稀土探礦權和采礦權的審批權限。

經國務院批準，2011年4月統一調整稀土礦原礦資源稅稅額標準。資源稅替代出口關稅，稀土開采的資源稅計征方式或由原來的“從量計征”轉變為“從價計征”，并且稅率方面大幅提高。

（四）整合資源，建立稀土戰略儲備

2015年初工信部提出，到2015年底前，中國六大稀土集團要整合全國所有稀土礦山和冶煉分離企業，實現以資產為紐帶的實質性重組。截至目前，中鋁公司、北方稀土、廈門鎢業、中國五礦、廣東稀土、南方稀土六家集團共整合了全國66本稀土采礦證和77家冶煉分離企業，剩下少數不合格企業也已明確整合意向或列入淘汰計劃。整體來說，稀土集團的重組整合已基本完成，部分未完成的企業也在調整加速。通過整合重組，提高了稀土上游產業的集中度，合理化資源配置，改善了生產秩序，為今后繼續推進產業結構優化，提高產品附加值，推行節能減排與環護奠定了良好基礎。而六大稀土集團的實質性重組，也提高了稀土行業的創新力，加快了引進先進技術人才，加快了發展高端應用產業，從而培育了中國稀土的核心競爭力。

國家建立稀土戰略儲備，一方面出于國防安全考慮，一方面出于經濟安全把握。建立稀土戰略儲備體系，將稀土儲備列入政府和國家層面，從可持續發展和戰略的角度出發，統籌規劃北方輕稀土資源和南方離子型的開采，可以起到穩定稀土產品價格波動、防止海外稀土資源對國內定價權的沖擊的雙重作用。

實施稀土專用發票。2012年5月16日，國家稅務總局頒布2012年第17號公告。公告強調加強對從事稀土產品生產、商貿流通的增值稅一般納稅人的增值稅管理。經研究，稅務總局決定將稀土企業開具的發票納入增值稅防偽稅控系統漢字防偽項目管理。

自2012年6月1日起，稀土企業必須通過增值稅防偽稅控開票系統（稀土企業專用版）開具增值稅專用發票和增值稅普通發票，發票的密文均為二維碼形式。有分析人士認為，稀土專用增值稅發票的啟用意味著中國以專用發票為技術基礎的國家稀土專營模式啟動。

在市場調節的基礎上，為保護稀土資源、調節市場和維護國家利益，政府采取各種手段和措施，對稀土產業進行扶植、培育和規范，以達到良性運行和發展的目的。中國稀土產業政策對稀土出口有下列影響。

（一）稀土產品出口結構與出口價格

中國稀土產業集中度低、供求關系不平衡、政府對稀土出口監管力度不夠等因素，導致中國稀土出口價格低廉，缺乏定價權。而中國實行的出口貿易政策和產業政策，更是最直接、最關鍵的因素。出口鼓勵政策導致稀土出口價格長期處于低位；出口管制則促使稀土出口價格迅速提高。

通過稀土出口政策的演變，我們可以看到稀土初級產品的出口比重在逐年下降，深加工產品的出口日益增加，稀土產品出口結構趨向合理。但同時，鼓勵出口的貿易政策只片面強調出口額、出口量，而忽視了稀土出口產品的結構優化，這也導致了中國稀土結構的不合理。2005年以前，初級產品占稀土出口的90%。想要提高出口產品附加值，應從優化稀土出口結構開始。

（二）稀土出口量及出口創匯額

2005年以前，中國實行鼓勵稀土出口政策，促使稀土出口量大幅增長，出口創匯隨之提高；2006年以后，實行嚴格的稀土出口管制政策，在縮減了稀土出口配額的同時，也取消了稀土產品的出口退稅，還對稀土原材料及簡單加工產品征收出口關稅，并逐年提高出口稅率。雖然這些措施限制了稀土出口量，但是受到價格大幅提高的影響，稀土出口創匯額不降反升。

（三）稀土出口產品價格貿易條件

中國稀土出口產品價格貿易條件受政策影響明顯，鼓勵出口時，稀土出口產品價格貿易條件不斷惡化；反之，出口管制時期稀土出口產品價格貿易條件不斷完善。

（四）稀土出口貿易依存度

出口貿易依存度是指一國出口總額與其國民生產總值的比例。一般認為，如果資源性產品出口依存度過高，則直接反應該國資源和貿易利益的流失，間接反映該國科學技術水平的相對落后，無法進行深加工以提高產品附加值。中國稀土出口政策通過直接控制稀土出口量而間接影響了稀土出口依存度。

為規范稀土出口，從1999年制備方法開始實行出口配額管理，此后又實施了開采量控制、市場結構調整以及出口稅收等一系列政策，稀土產業密度不斷提升。但因為國際稀土市場需求集中導致買方壟斷、稀土應用技術壟斷導致中國稀土出口結構單一，國際稀土市場上存在大國博弈。國內稀土供給過剩，出口配額、開采控制指標、指令性生產等政策執行力度不夠等導致2010年以前稀土產品價格一直低價震蕩。2010年以后，我國稀土定價能力逐步增強。

為實現稀土產業可持續增長，本文提出以下政策建議。

（一）完善稀土出口管理政策

稀土作為重要的戰略資源，已受到全球的高度重視。擁有最大儲量和產量的中國更應對稀土資源進行保護，對稀土出口進行管制。但管制要適度，既要有效管理，又要兼顧全球稀土需求。不能因稀土出口過緊影響本國出口創匯和國際關系，也不能因放松管理而導致資源的減少甚至是阻礙該產業的可持續發展。

（二）區別對待輕重稀土資源，建立合理的管理機制

由于稀土出口配額管理沒有對具體元素的出口采取有針對性的管制，導致眾多稀有元素大量流失。對待輕重稀土不能搞“一刀切”。中國輕稀土儲量較大，在建立完整國家儲備制度和環保核查的要求下，輕稀土的出口可以適度放寬；對中重稀土的出口管制則要加強，尤其是對更為少量的元素鋱和鏑。

（三）鼓勵高附加值產品出口，限制初級產品出口

除資源、產量外，技術已成為影響稀土產業格局的重要因素。中國稀土產業的發展需要增強自主創新水平、提高科技研發能力。出口政策應推動產業結構調整和產品升級換代，鼓勵高附加值產品出口，限制初級產品出口。

（四）積極應對國際挑戰

對稀土資源的出口進行管制是中國稀土產業健康、可持續發展的必然要求，也是保護本國資源、能源安全的迫切需要，符合國家的經濟利益和安全利益。因此，中國要積極應對來自國際方面的異議，加大對外宣傳，闡明中國稀土出口管制的合理性，讓國際社會了解這是對本國資源環境的保護，也是對國際社會安全的維護。對稀土出口進行管制不等于禁止出口，中國稀土出口政策充分考慮了全球稀土需求。

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